碳中和背景下歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對我國的影響及對策分析

摘要：在全球碳中和的新形勢下，歐盟委員會于2021年7月正式提出“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）立法提案，并計(jì)劃于2023年起實(shí)施。本文在總結(jié)立法提案關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，著重分析歐盟CBAM的合法性與合理性，研判可能對我國產(chǎn)生的潛在影響，并從國際國內(nèi)層面提出對策建議。分析發(fā)現(xiàn)，歐盟采取“名義”碳市場的形式，初期將覆蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等5個(gè)行業(yè)，只核算產(chǎn)品生產(chǎn)過程的直接排放，暫不考慮間接排放，2023—2025年是過渡期，2026年開始正式實(shí)施。歐盟CBAM的合法性與合理性面臨諸多挑戰(zhàn)：不符合世界貿(mào)易組織國民待遇原則和最惠國待遇原則，但存在滿足關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定例外條款的可能性；違反國際氣候治理的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，也不符合公約關(guān)于國際貿(mào)易歧視或變相限制的條款；對解決碳泄漏問題和保護(hù)本土競爭力的作用有限；產(chǎn)品隱含碳核算和碳價(jià)確定是技術(shù)難點(diǎn)問題。影響評估發(fā)現(xiàn)，歐盟CBAM將使我國受影響部門的對歐出口總額降低11%～13%，出口成本增加1億～3.05億美元，其中約四分之三的成本將由鋼鐵行業(yè)承擔(dān)，對貿(mào)易隱含碳的下降作用有待進(jìn)一步考量；此外，歐盟CBAM將會影響多邊國際氣候談判進(jìn)程，也會對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)提升等方面產(chǎn)生間接影響。我國應(yīng)在國際層面堅(jiān)定在氣候治理多邊框架下解決碳泄露問題，探索提出中國方案；積極推進(jìn)貿(mào)易自由化，提升我國貿(mào)易優(yōu)勢；加強(qiáng)中歐對話協(xié)商，避免CBAM成為中歐“綠色貿(mào)易壁壘”。在國內(nèi)層面穩(wěn)步加快全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)，夯實(shí)碳排放核算基礎(chǔ)能力，加強(qiáng)科學(xué)研究與交流合作。

 

引言

 

自2015年《巴黎協(xié)定》達(dá)成以來，全球氣候治理進(jìn)入全面低碳轉(zhuǎn)型階段。2019年12月，歐盟委員會公布了應(yīng)對氣候變化、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的“歐盟綠色新政”，其核心是“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM），目的是保護(hù)歐洲企業(yè)國際競爭力和解決碳泄露問題。此后，歐盟積極推進(jìn)CBAM立法進(jìn)程，經(jīng)過前期的初始影響評價(jià)、公眾咨詢等環(huán)節(jié)，2021年3月10日，歐洲議會壓倒性地通過了CBAM議案；7月14日，歐委會正式提出包括CBAM在內(nèi)的“Fit for 55”一攬子立法提案；預(yù)計(jì)將在2022年完成立法，2023年起實(shí)施。

 

歐盟是我國第一大貿(mào)易伙伴，經(jīng)貿(mào)關(guān)系非常密切。2019年中歐雙邊貿(mào)易額達(dá)6835億美元，為歷史最高水平，增長速度達(dá)到8%。其中，中國向歐盟出口4413億美元，同比增長5.7%，自歐盟進(jìn)口2422億美元，同比增長5.5%。歐盟成員國中，德國、荷蘭、英國、法國、意大利是中國在歐盟主要的貿(mào)易伙伴，占中歐貿(mào)易的比重分別為27%、12.5%、12.6%、9.6%、8%。我國產(chǎn)品出口嚴(yán)重依賴歐盟等發(fā)達(dá)國家市場，機(jī)電產(chǎn)品、紡織原料及紡織制品、雜項(xiàng)制品、賤金屬及其制品占比較高。與此前歐盟試圖推行的碳關(guān)稅政策不同，歐盟CBAM是在低碳轉(zhuǎn)型成為未來全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向的新形勢下提出的，雖然面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但歐盟實(shí)施CBAM的決心很大，且得到了部分國家的支持。我國也已經(jīng)提出了碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，走向可持續(xù)國際貿(mào)易是低碳轉(zhuǎn)型路徑的重要內(nèi)容。為此，有必要在總結(jié)歐盟CBAM立法提案關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國際國內(nèi)新形勢分析其合法性、合理性，評估其可能對我國產(chǎn)生的影響，并提出應(yīng)對措施。

 

雖然碳邊境調(diào)節(jié)并未真正實(shí)施，但國內(nèi)外學(xué)者已對其開展了廣泛研究。從定性角度，已有研究分析了碳邊境調(diào)節(jié)的基本原理，歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政策進(jìn)展，航空、航海等特定領(lǐng)域的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，與世界貿(mào)易組織、全球氣候治理等國際規(guī)則的符合性等。從定量角度，已有研究采用投入—產(chǎn)出模型測算了國際貿(mào)易中的隱含碳；采用全球動(dòng)態(tài)一般均衡模型（CGE）、全球貿(mào)易分析模型（GTAP）等宏觀經(jīng)濟(jì)模型，引入不同類型碳邊境調(diào)節(jié)政策，設(shè)置不同稅率水平，量化評估碳關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會影響及其福利效應(yīng)，分析碳邊境調(diào)節(jié)與碳泄漏的關(guān)系。自2019年歐盟提出CBAM以來，國內(nèi)學(xué)者從合理性、合法性、對中國和全球的影響等方面開展了一些研究。段茂盛等分析了CBAM立法草案的關(guān)鍵要素、可能對中國帶來的影響和中國潛在的應(yīng)對措施和行動(dòng)；謝超和彭文生采用多區(qū)域投入產(chǎn)出（MRIO）和CGE模型核算了中國對歐盟出口產(chǎn)品碳強(qiáng)度，評估了CBAM對中國的經(jīng)濟(jì)影響和全球碳減排貢獻(xiàn)；阮雯在定性分析CBAM對中歐貿(mào)易影響的基礎(chǔ)上，定量分析了對各產(chǎn)業(yè)出口量、產(chǎn)出及銷售價(jià)格、貿(mào)易平衡、國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）及社會福利等的影響；安琪從規(guī)則一致性、適用范圍及正當(dāng)性三方面，分析了碳關(guān)稅等機(jī)制與世界貿(mào)易組織規(guī)則的整體適應(yīng)性。本文試圖聚焦歐盟CBAM的主要爭議點(diǎn)，全面分析CBAM可能的制度安排、合理性和合法性、對我國出口貿(mào)易和氣候變化等方面的影響，并從國際國內(nèi)層面提出有針對性的政策建議。

 

歐盟CBAM的關(guān)鍵要素