王操｜碳中和立法：何以可能與何以可為

 

基于正當性與可能性的雙重證立，碳中和立法作為一項命題被認定為真，并且其成立所需的必要條件亦在一定程度上得以明確。但僅如此尚未足，碳中和立法仍是一個略顯抽象的存在，如此便需要對其進行解構化，具體拆分為性質、功能、框架等立法要素予以逐一探析。

 

促進型立法的基本品格

雖說當前碳中和立法的研究工作剛剛起步，但近兩年已有不少關于碳中和立法的建議提案，而其中出現(xiàn)頻次最高的便是制定碳中和促進法，也有學者直接將碳中和立法稱為碳中和促進法。這側面反映出社會各界已經形成一個初步的共識性判斷—碳中和立法是促進型立法。但需要注意的是，將一部法律規(guī)范的定性問題寄托于經驗直覺或理論構想的做法顯然有失妥當。質言之，碳中和立法的促進型品格應是其規(guī)范特征的自然顯現(xiàn)，且必須訴諸充分論證。

 

就創(chuàng)制淵源而言，碳中和立法表現(xiàn)為對相關政策的法律轉化。如前所述，當前我國“雙碳”工作遵循著“政策先行、立法跟進”的推進邏輯。置于“1+N”政策體系之下，實現(xiàn)“雙碳”目標的時限要求和改革舉措被具體呈現(xiàn)開來，其在發(fā)揮引導、調控功能之同時，亦成為碳中和立法所必須依照的原始資料。尤其鑒于現(xiàn)行立法與“雙碳”行動之間的隔膜與懸離，碳中和政策甚至可以說是碳中和立法的唯圖片一直接淵源。在政策話語向法律話語的轉化過程中，那些行之有效的政策被完全改寫并通過立法程序賦予了規(guī)范意義，終成為規(guī)范文本。然而，政策法律化并不意味著全盤否定或替換，相反，碳中和政策的固有特質如遺傳基因般被相當程度地保留下來，進而成為碳中和立法的基本底色。從此角度看，碳中和立法確實與促進型立法相暗合，其“從政策中來、到法律中去”，一方面以政策宣示與促進引導為基礎功能，另一方面也具備規(guī)范性、權威性的法律特征。

 

就主體關系而言，碳中和立法表現(xiàn)為政府引領下的多元共治。有別于傳統(tǒng)管理型立法強調政府對社會事務的單向度管制，促進型立法將公眾和社會安放于實質性參與主體的位置之上。正如《意見》特別強調的，實現(xiàn)“雙碳”目標需要“政府和市場兩手發(fā)力”。一方面，國家建構主義在未來較長一段時間還會是中國法治發(fā)展的基本道路選擇，政府仍是“雙碳”工作的當然主導。只不過在新型舉國體制下，政府更多地扮演組織、協(xié)調及宣傳的角色，間接地引領經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。另一方面，如果說政府的主導地位保證了“雙碳”工作的有序開展，那市場機制便決定了“雙碳”目標的實現(xiàn)與否。畢竟產業(yè)調整與能源轉型與其說是技術革新、政治決斷或法律更新，毋寧說是一場市場資本轉型。企業(yè)等市場主體作為“雙碳”行動的末端執(zhí)行者，直接承擔著降低碳排放強度、控制碳排放量的重任，自然成為碳中和立法的核心主體。此外，“雙碳”目標的實現(xiàn)還有賴于社會公眾的廣泛認可和積極參與，這有助于打造一個多元共建共治共享的治理格局。

 

就規(guī)范方式而言，碳中和立法表現(xiàn)為非均衡的權利義務配置。盡管政府、市場、公眾均為碳中和立法的應然主體，但其因角色差異而有著不同的規(guī)范側重。對于政府而言，應側重于設定職責，明確其應當作為之事。一是需在碳中和立法中設立“雙碳”工作機制，明確政府及其有關部門的管理責任。二是應規(guī)定政府實行碳排放強度和總量控制、碳排放配額管理等基本制度，確保“雙碳”工作的切實推進。此外，政府關于“雙碳”目標的財政扶持、稅費優(yōu)惠等促進措施亦可寫入立法。相應對于市場主體及社會公眾則不宜苛以過重義務，反之應給予激勵與支持。例如，可以具體規(guī)定鼓勵科研機構、高等院校開展碳中和技術研發(fā)，倡導公眾選擇綠色低碳的出行方式等內容。比較來看，碳中和立法中各主體的權利義務配置呈現(xiàn)出明顯的非均衡性，即政府承擔著更多的職責，市場主體和社會公眾則被賦予了較多的權利。此不僅有別于權利義務一致性的基本法理，更是與傳統(tǒng)公法中行政主體職權多、職責少，行政相對人義務多、權利少的格局正好相反。實際上，無論是強化政府職責，抑或對市場主體與社會公眾的激勵引導，無不是為了營造一種寬松的法治環(huán)境，而這也反映了碳中和立法的促進基調。

 

就表達風格而言，碳中和立法表現(xiàn)為高度抽象性與責任軟化。語言作為法律存在之載體，是其規(guī)范內容的外化表現(xiàn)，而通過揣摩碳中和立法的表達風格亦可在一定程度上反推其內在屬性。具體來看，在政策法律化的生成邏輯下，碳中和立法既不為行為違法與否設定具體的判斷標準，也不為執(zhí)法活動提供明確的法律依據，而僅是為各類主體提供一個大致確定、范圍寬泛、內容有待判斷的行為框架，其宣誓意義遠大于實用價值。正因如此，碳中和立法中幾乎不涉及法律責任或制裁處分內容。此種淡化責任的設計，給予各方主體一定的試錯空間，拔高其參與“雙碳”工作的意愿度，但也不免遭致過于空泛、剛性不足的質疑。對此一方面需要明確，含糊并非一定錯誤，而規(guī)則必須具有彈性，才能將不斷變化的事物囊括其中。況且抽象性規(guī)范語言的開放性與可解釋性，能巧妙地繞開一些立法技術難題，進一步提升碳中和立法的適用性。另外，責任軟化并不意味著責任虛化。碳中和立法中的政府承擔著目標責任制下的考評壓力，而市場主體也會因其不履行或怠于履行減排義務、不得不購入碳排放配額而蒙受經濟損失。

 

原初與派生的雙層功能

根據一般法理，法的功能定位與法的性質具有緊密關系，法的性質在一定程度上決定或者預示

著法的功能?；谔贾泻土⒎ǖ拇龠M型品格，其基本功能可定位于促進“雙碳”目標的實現(xiàn)以及推動經濟社會發(fā)展的全面綠色轉型。當然，這是一個直觀卻略顯籠統(tǒng)的表達，碳中和立法實際所能起到的作用遠比此要復雜。一是碳中和立法除了具備一般法意義上指引、評價、預測等效用外，還有著相當個性化與多樣化的功能表達。二是碳中和立法作為一部時效性顯著的法律規(guī)范，其具體功能勢必會順勢發(fā)生變動或有所偏重。但受制于篇幅，筆者不再對碳中和立法的未來可能性做過多展開，而僅是立足于當下，嘗試在“原初—派生”的框架下討論其功能層次。

 

所謂原初功能是指一部法律規(guī)范的本位功能，這種功能具有原發(fā)性與根本性特征，決定了該法的產生與存在。具體來看，碳中和立法的原初功能表現(xiàn)為以下側面：其一，目標宣示。鑒于我國已經作出“力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾，值得追問的是：這一目標是否以及如何寫入碳中和立法。在筆者看來，將推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標以法律形式宣示于內外，乃是彰顯我國積極應對氣候變化信心與決心的應有之義。只是出于嚴肅性和規(guī)范性的考慮，不宜在立法中直接規(guī)定“雙碳”目標的具體指標或時間節(jié)點。其二，現(xiàn)實回應。碳中和政策法律化過程中，政策文本中表現(xiàn)出的目的導向性及其所摻雜的社會需求因素被注入到規(guī)范文義中，使得碳中和立法具備了回應型法的特征。一方面，正如謝暉教授所言，“回應型法的所謂‘回應’，其重要指向就是對社會價值變遷的回應”。而碳中和立法即是對可持續(xù)發(fā)展以及人類命運共同體理念的具體踐行。另一方面，碳中和立法作為回應社會需要的便利工具，更直接地表現(xiàn)為對“雙碳”行動進行制度層面的設計安排，而這也最能體現(xiàn)其規(guī)范功能。其三，風險預防。考慮到應對氣候變化的未來面向，碳中和立法不僅需要回應現(xiàn)實，更應通過前瞻規(guī)劃和預防措施，降低甚至避免“雙碳”行動中的潛在風險。例如，可在立法中確立“先立后破”的能源轉型原則，在形成清潔低碳能源可靠供應能力的基礎上，逐步實現(xiàn)對化石能源的安全可靠替代。另關于碳泄漏、碳關稅等地緣政治風險，因其具有涉外因素而不便直接入法，不過可嘗試以宣示立場等方式予以側面規(guī)范。

 

除前述幾項基本功能外，碳中和立法還間接地對應對氣候變化法以及應對氣候變化法律體系有著重要作用，姑且稱之為派生功能：一是補白與示范。碳中和立法不僅可以直接紓解綠色低碳發(fā)展專門立法暫缺的困局，更能在一定程度上錨定應對氣候變化立法的基本路向，成為供后續(xù)立法參照的樣板工具。例如，列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的資源綜合利用法即可在規(guī)范設計上參照碳中和立法，同樣定位為促進型立法。二是試驗與過渡?？紤]到立法順序的先后性，碳中和立法客觀上承擔著為應對氣候變化法進行鋪墊的任務。一方面碳中和立法在內容、技術等層面的嘗試可以直接作為應對氣候變化法的經驗養(yǎng)料；另一方面碳中和立法的先行先試有助于緩解法治需求與規(guī)范供給間的緊張關系，為應對氣候變化法爭取到更多的推進時間、創(chuàng)造出更足的緩沖空間；三是滲透與融貫。碳中和立法雖說在名義上僅服務于“雙碳”行動，但實質上是對我國經濟社會綠色低碳發(fā)展的全面規(guī)制，其效力溢出自身并擴散至整個法律規(guī)范系統(tǒng)。此突出表現(xiàn)為碳中和立法中可持續(xù)發(fā)展的價值理念浸入至相關立法中，催化其自我更新與升級。如此來看，碳中和立法對于基本理念、基礎范疇的規(guī)定，有助于將原本碎片、孤立的法律規(guī)范歸攏于統(tǒng)一的話語體系下，進而推動應對氣候變化立法的體系化整合。

 

內外相映射的體例編排

從結構功能主義角度出發(fā)，“任何社會系統(tǒng)都是功能性的實體，功能性決定著系統(tǒng)中具有各種相互依存的結構和過程”。立足于上述功能預設，碳中和立法在體例上區(qū)別于多數規(guī)范所采取的過程式結構，呈現(xiàn)為匯編式“拼盤”樣態(tài)。詳言之，碳中和立法所涉及的產業(yè)、能源、生態(tài)等領域，雖均能涵攝于綠色低碳發(fā)展的宏大框架之下，卻因其獨立性而相互之間形成某種區(qū)隔，適宜以專章節(jié)的形式予以分別規(guī)定。相應地，碳中和立法便是由諸多各具特色、自成體系的章節(jié)統(tǒng)編而成。此外，采用此種匯編式體例使得碳中和立法能在制定完成后仍因結構上的開放性而容納持續(xù)的、實質性修改，這正與其因應發(fā)展頻繁變動的需求相匹配。

 

為了進一步描繪碳中和立法的形象，有必要在明晰體例外觀后，進一步追問其具體內容，即碳中和立法究竟應由哪些章節(jié)匯編而來。根據錢學森等學者的觀點：如果子系統(tǒng)種類很多并有層次結構，它們之間關聯(lián)關系又很復雜，且這個體系是開放式的，則可稱之為開放的復雜巨系統(tǒng)。其中復雜性表現(xiàn)為子系統(tǒng)的多層級性、網狀關系性以及功能耦合性，而開放性是指系統(tǒng)及其子系統(tǒng)與外界的信息交互。據此來看，調整對象復雜且體例結構開放的碳中和立法可在一定程度上視作一個開放的復雜巨系統(tǒng)。一方面，碳中和立法的每一章節(jié)皆為一個子系統(tǒng)，其各自獨立又相互關聯(lián)。另一方面，碳中和立法的各個章節(jié)均在內容層面與外部法律規(guī)范相互銜接、彼此映射。形象地說，碳中和立法即是應對氣候變化法律體系以及相關法律規(guī)范的“櫥窗”，為各領域各方面提供一望便知的內容展示。

 

具體而言，碳中和立法起碼可以設置以下專章：其一，推動產業(yè)轉型。通過對煤電、石化、鋼鐵等高耗能高排放傳統(tǒng)行業(yè)的產能控制與改造升級，以及對信息技術、清潔能源等新興產業(yè)的扶持和發(fā)展，調整產業(yè)結構，促進傳統(tǒng)粗放式生產方式向綠色低碳轉變。該章在視角與內容上與清潔生產促進法、循環(huán)經濟促進法具有內在一致性，可視為兩法的延伸和拓展。其二，調整能源結構。以構建清潔低碳安全高效能源體系為目標，該章不僅涉及嚴格控制化石能源消費，推動太陽能、風能等清潔能源開發(fā)利用，還包括合理控制能源消費強度和總量、提升能源利用效率與安全保障能力、推動能源體制機制改革等多個維度，故其有效性有賴于煤炭法、電力法、節(jié)約能源法、可再生能源法等能源領域立法的支撐。其三，提升碳匯能力。在依托國土空間規(guī)劃與用途管制，嚴守生態(tài)保護紅線，嚴控生態(tài)空間占用，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地等固碳作用的基礎上，整體推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復，增加生態(tài)資源總量，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提升碳匯增量。該章不僅直接對照于森林法、草原法、濕地保護法等現(xiàn)行立法，還要為即將出臺的國土空間開發(fā)保護法、國土空間規(guī)劃法、自然保護地法預留必要的銜接端口。之所以單獨設置此三章，主要是由于推動產業(yè)轉型、調整能源結構、提升碳匯能力均為“雙碳”行動最核心環(huán)節(jié)，而所涉內容的豐富程度使其能且僅能以專章形式表達。此外，考慮到此三方面內容分別與現(xiàn)行低碳經濟、能源、生態(tài)領域立法高度對應，以專章形式作出能更好地體現(xiàn)碳中和立法與外部規(guī)范系統(tǒng)的映射關系。

 

當然，上述三章所展現(xiàn)的并非碳中和立法的全部。此外，諸如交通運輸、城鄉(xiāng)建設、污染防治等領域的法律規(guī)范雖并不直接歸屬于應對氣候變化法律體系，但因其關聯(lián)性而間接、片段地映射于碳中和立法之中：一是推廣節(jié)能低碳型交通工具，優(yōu)化交通運輸結構，積極引導綠色低碳出行，推進低碳交通運輸體系建設。二是發(fā)展節(jié)能低碳建筑，優(yōu)化建筑用能結構，在城市更新和鄉(xiāng)村振興中落實低碳要求，提升城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展質量。三是開展污染物和二氧化碳的協(xié)同減排，對減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，實現(xiàn)目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、措施協(xié)同、政策協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同。四是發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領作用，開展關鍵核心技術攻關，鼓勵“雙碳”相關學科建設和人才培養(yǎng)，加快綠色低碳技術的推廣應用；五是加強宣傳教育，將綠色低碳發(fā)展納入國民教育體系，推進綠色低碳社會行動示范創(chuàng)建，倡導簡約適度、文明健康的生活方式。上述內容對于碳中和立法而言雖說必要，卻并不一定以專章節(jié)形式作出，相應地可由立法者視情況選擇設章、設節(jié)或作為零星條款分散于相關章節(jié)。

 

出于對體例結構完整性的考量，碳中和立法還需補全總則、促進措施、監(jiān)督檢查等基礎章節(jié)，并圖片對所有章節(jié)內容進行有序編排。其中，總則一章作為碳中和立法的開篇，具有提綱挈領、奠定根基及圖片統(tǒng)領各方之功效。其主要包括立法目的、適用范圍、基本原則以及工作機制、管理體制等內容，并需要對碳排放強度和總量控制、碳排放配額管理、碳排放統(tǒng)計核算、碳排放權交易等基本制度作一般抽象性規(guī)定。關于財政支持、稅收優(yōu)惠、金融服務、基金扶助等機制措施：一方面因其過于瑣碎而不宜直接納入總則；另一方面鑒于其普遍適用性而不能隨意地歸入任一專章，故可參照其他促進型立法，單設促進措施一章予以集中規(guī)定，并在位序上置于各專章之后。此外，出于保證實效之需要，有必要在碳中和立法中寫入監(jiān)督和責任內容。前者包括目標責任制與考核評價制度框架下中央對地方、上級對下級、政府對部門、人大對政府“雙碳”工作推進情況的監(jiān)督檢查，后者主要指對于各級政府及其部門在“雙碳”工作中不作為或不當作為，以及其他違反有關法律法規(guī)行為的責任追究。在設計該部分時，考慮到多數責任內容已在相關立法中有所規(guī)定，不必在碳中和立法中重申，可采用引致條款的立法技術作簡化處理。如此一來，碳中和立法中關于法律責任的內容體量得以大幅縮減，便可不再設置專章，而是以個別條款的形式嵌入監(jiān)督檢查一章。

 

結語

 

碳中和立法不單是“雙碳”戰(zhàn)略決策的規(guī)范化表達，更承載著在法治軌道上推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的時代使命，必將引領當代中國可持續(xù)發(fā)展法治建設的創(chuàng)新前進。盡管在本文語境中，碳中和立法更多地指代碳中和專項法律，但其實際上是一個極具延展性的概念范疇。遠到命運未卜的應對氣候變化法，近到剛剛施行的天津市碳達峰碳中和促進條例，再到等待修訂的節(jié)約能源法、循環(huán)經濟促進法，均可視為廣義上為實現(xiàn)“雙碳”目標所進行的規(guī)范創(chuàng)制，而這便牽扯到法律規(guī)范之間的銜接協(xié)調問題。鑒于正在編纂中的環(huán)境法典特別設置了綠色低碳發(fā)展編，如何在法典化背景下推進碳中和立法，以及如何調和兩者的關系，或將成為下一階段學界討論的重點議題。需要再次強調的是，“推進碳達峰碳中和，等不得也急不得”。對于碳中和立法，以及應對氣候變化法等相關立法，既要積極推進、有所作為，又切不可急于求成，而應立足于規(guī)律與現(xiàn)實，始終堅持理性、審慎的科學立場。

禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

 

作者：王操 天津大學法學院博士研究生，天津大學中國綠色發(fā)展研究院助理研究員