朱明哲：司法如何參與氣候治理——比較法視角下的觀察

 

在面對氣候變化時(shí)，我國司法機(jī)關(guān)將繼續(xù)發(fā)揮政策落實(shí)型司法的功能，只不過范圍將更加廣闊、目標(biāo)將更加明確、手段將更加多樣。在我國氣候治理已經(jīng)形成并將長期延續(xù)的發(fā)展主義語境之下，司法機(jī)關(guān)必將解決的一個(gè)課題就是在不同案件中對宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的適用。首先需要明確的是，現(xiàn)有的氣候變化政策沒有法律約束力，即不能作為法官進(jìn)行裁判的依據(jù)。關(guān)于此點(diǎn)，只需要參閱《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》便一目了然。根據(jù)該規(guī)定，除了法律、法律解釋或者司法解釋之外，民事審判只能援引行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，行政裁判文書則還可以引用國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋或者行政規(guī)章?，F(xiàn)有的氣候變化政策均由行政機(jī)關(guān)制定，且就其形式而言均不屬于上述可以援引作為裁判依據(jù)的規(guī)范性文件。但是，否定氣候政策的法律拘束力并不意味著它們不能在裁判中發(fā)揮作用。實(shí)際上，不具備拘束力的規(guī)范性文件經(jīng)法院審查認(rèn)為合法有效的，可以作為判決說理的依據(jù)。所以，真正的問題是如何在判決說理中使用氣候政策。筆者已經(jīng)在本文中指出氣候政策在民事裁判中作為合同解釋之補(bǔ)充材料的作用，以下僅結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和其他領(lǐng)域的訴訟實(shí)踐，分析氣候政策的司法適用前景。

 

從國際經(jīng)驗(yàn)看，氣候政策可以作為確定立法中具體規(guī)則和概念解釋的材料。實(shí)際上，目前成功的氣候變化訴訟案都建立在更新概念和規(guī)則解釋之基礎(chǔ)上。“Urgenda案”的法官更新了對民法中“照顧義務(wù)”的解釋，“世紀(jì)訴訟”中的行政法官更新了“生態(tài)損害”的解釋。在這些案件中，《巴黎協(xié)定》等不具備法律拘束力的規(guī)范都為法官的說理提供了依據(jù)。在我國，《民法典》和其他法律也包含著大量的不確定概念，可以通過援引政策加以解釋，使得政策目標(biāo)可以貫徹在民商事審判過程中。在最一般的意義上，《民法典》的11處“公共利益”可以在具體裁判中由氣候政策補(bǔ)充。更具體而言，《民法典》第9條中的“節(jié)約資源”、第509條中的“浪費(fèi)資源”、第619條中的“節(jié)約資源”和“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”都可以通過參照援引氣候政策而在個(gè)案之中獲得具體的含義?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編中各種國家所有權(quán)條款、關(guān)于相鄰關(guān)系的規(guī)定也可以成為氣候政策發(fā)揮作用的路徑。另外，從最高法發(fā)布的環(huán)境資源司法白皮書中，可以看到其司法政策是在涉及新能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的債務(wù)糾紛中，以及油氣資源開發(fā)、清潔能源替代糾紛、綠色信貸糾紛等領(lǐng)域，均需要考慮“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)。在可預(yù)見的未來，我國司法機(jī)關(guān)可能需要經(jīng)常依據(jù)氣候政策更新法律概念和規(guī)則。

 

此外，在我國檢察公益訴訟實(shí)踐的展開中，常?？梢姍z察機(jī)關(guān)用不具拘束力的環(huán)境政策作為確定行政機(jī)關(guān)是否依法履職的依據(jù)。筆者于本文中提到的各種能源類法律有大量授權(quán)型條款，僅規(guī)定了某一行政機(jī)關(guān)在其管理領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)能，卻沒有規(guī)定具體履職的方式，更沒有規(guī)定存在履職瑕疵時(shí)的法律責(zé)任。這種“不完全法條”在環(huán)境法律文中比比皆是。面對這種不完美，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督政府履職時(shí)往往轉(zhuǎn)向各種政策性文件。如被最高人民檢察院選為典型案例的磁湖案中，湖北省黃石市西塞山區(qū)人民檢察院根據(jù)黃石市政府文件《關(guān)于調(diào)整相對集中行政處罰權(quán)范圍的通知》和《黃石市控制和查處違法建筑事實(shí)辦法（施行）》的規(guī)定，認(rèn)為黃石市下陸區(qū)城市管理局未履行查處違法建筑的職責(zé)。類似的案件屢見不鮮，甚至可以說以“法律原則+地方政策”的方式確定行政部門的法定職責(zé)已經(jīng)成了訴前程序的標(biāo)準(zhǔn)方法。雖然筆者于本文中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)我國氣候政策的發(fā)展主義路徑使得氣候變化往往屬于宏觀經(jīng)濟(jì)政策或產(chǎn)業(yè)政策處理的領(lǐng)域，但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)不能在環(huán)境公益訴訟中使用這些政策。

 

除此之外，各項(xiàng)政策還可以在判決中發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)功能，行政機(jī)關(guān)也可以援引各種計(jì)劃和路線圖用來說明行政行為的合法性。目前這些適用場景尚有待進(jìn)一步發(fā)掘，說明氣候政策的司法適用仍是一個(gè)潛力巨大的領(lǐng)域。

 

結(jié)語

 

討論中國司法如何參與氣候治理無需糾結(jié)于“中國是否有氣候變化訴訟”這樣的定義問題。無論學(xué)者承認(rèn)與否，我國法院都已經(jīng)對積極應(yīng)對氣候變化、深入推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型等國家政策有所了解，并在主動(dòng)適用國家的氣候變化政策裁判案件。這些案件大部分都是各類民事糾紛、特別是合同糾紛。在這些案件中，當(dāng)事人未必真的有應(yīng)對氣候變化的主觀意愿。然而，就是在這些不起眼的日常私人爭議中，我國司法機(jī)關(guān)把全球氣候治理的宏大目標(biāo)落實(shí)到了社會(huì)生活的神經(jīng)末梢。在這個(gè)意義上，我國司法在更新對法律規(guī)范之既有解釋時(shí)并不只是回應(yīng)社會(huì)變革，更是努力在國家政策的指導(dǎo)下推動(dòng)社會(huì)變革。

 

比較法的運(yùn)用將有助于人們一方面認(rèn)識到我國實(shí)踐的獨(dú)特之處，另一方面從域外經(jīng)驗(yàn)中獲得一些啟發(fā)。氣候變化訴訟的全球趨勢也體現(xiàn)出了明顯的從自治型法向回應(yīng)型法轉(zhuǎn)向的態(tài)勢。從我們已經(jīng)耳熟能詳?shù)?ldquo;馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署案”和“Urgenda案”到“世紀(jì)訴訟”乃至尚未最后一錘定音的“殼牌案”，各國法官都在面對策略性氣候變化訴訟時(shí)超越了中立裁判者的角色，轉(zhuǎn)而采取政策決定的舉動(dòng)以回應(yīng)社會(huì)對更積極氣候政策的要求。法院為辯訴雙方提供了平等和公開的交流機(jī)會(huì)，法官職業(yè)素養(yǎng)也保證了變革在法律的框架內(nèi)發(fā)生、以法律的形式得到確認(rèn)。正因?yàn)槿绱?，司法在氣候法治的塑造中扮演了重要的角色。這種高風(fēng)險(xiǎn)司法對法官的論證工作提出了更高的要求。在法律淵源方面，各國法官打破了國際法與國內(nèi)法、公法與私法的界限，試圖通過多種淵源的擴(kuò)展說明為何規(guī)范變遷的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。我國法院在通過調(diào)整社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的過程中可以對此有所借鑒。畢竟，讓法官得以確認(rèn)治理目標(biāo)的政策文件大部分都不具備法律約束力，卻不妨作為判決說理的材料。法官可以使用這些政策來補(bǔ)充對于合同和法律的解釋，檢察機(jī)關(guān)也可以嘗試在檢察公益訴訟的訴前程序中監(jiān)督政府對這些政策的執(zhí)行。