分析我國(guó)PPP模式發(fā)展的前景、存在的問(wèn)題和政策建議

 

 

四、問(wèn)題原因分析

 

PPP 模式在我國(guó)興起時(shí)間較短，發(fā)展過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各類問(wèn)題。例如，缺乏相關(guān)政策法規(guī)的指引和約束、對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益未能做出準(zhǔn)確評(píng)估、合作方欠缺契約精神等因素都可能限制 PPP 模式的健康穩(wěn)定發(fā)展。此外，在前文分析基礎(chǔ)上，本文還將著重指出以下兩點(diǎn)原因。

 

（一）原因之一：政府與社會(huì)資本就未來(lái)收益的分配方式存在分歧，導(dǎo)致社會(huì)資本未能獲得合意的回報(bào)率

 

在面對(duì)政府時(shí)，社會(huì)資本議價(jià)能力較弱，所能獲得回報(bào)率較低。例如，2015 年成都市政府出臺(tái)成府發(fā)[2015]34 號(hào)文，要求 PPP 項(xiàng)目成本不得超過(guò)商業(yè)銀行 5 年以上貸款基準(zhǔn)利率的 50%，以當(dāng)時(shí)基準(zhǔn)利率 4.9%計(jì)算，則最高不得超過(guò) 7.35%。又例如，根據(jù)逯元堂等（2019）的統(tǒng)計(jì)5，截至 2017 年 9 月，我國(guó)污水處理 PPP 項(xiàng)目投資回報(bào)率一般在 5.5%-8%之間，但部分地區(qū)只有 5%-6.2%，而且對(duì)于投資規(guī)模不足 10 億元的項(xiàng)目，約一半項(xiàng)目的回報(bào)率都小于 6%。20 年期國(guó)債到期收益率一般在 4%左右，溫州市金融辦發(fā)布的溫州地區(qū) 1 年以上民間融資綜合利率一般在 10%以上。與之相比，社會(huì)資本在 PPP 項(xiàng)目中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、參與項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)之后，所能獲得溢價(jià)空間并不大。

 

回報(bào)率較低，就可能導(dǎo)致“明股實(shí)債”、民資積極性差等問(wèn)題的發(fā)生。一是會(huì)使得社會(huì)資本參與 PPP 項(xiàng)目時(shí)動(dòng)力不足，二是即使社會(huì)資本參與了 PPP 項(xiàng)目，也不愿長(zhǎng)期投資，而是試圖通過(guò)各種“明股實(shí)債”方式在較短期限內(nèi)提前退出項(xiàng)目。此外，相比于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)在獲取銀行貸款等方面存在一定劣勢(shì)，資金成本更高，而且在面對(duì)政府時(shí)議價(jià)能力更弱。這進(jìn)一步限制了民營(yíng)企業(yè)參與 PPP 項(xiàng)目的積極性，“明股實(shí)債”現(xiàn)象可能更為突出。

 

PPP 項(xiàng)目回報(bào)率較低，可能與兩個(gè)因素有關(guān)。一是對(duì)于“合理回報(bào)率”如何確定，缺乏明確的政策指導(dǎo)。財(cái)政部 2015年下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21 號(hào)文）要求，合理回報(bào)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，綜合各因素確定。但具體針對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè)，應(yīng)在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上如何加點(diǎn)，未來(lái)是否可根據(jù)市場(chǎng)變化而浮動(dòng)，缺乏明確指導(dǎo)。二是地方政府可用于PPP 項(xiàng)目的財(cái)力不足。近年來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題已較為嚴(yán)重，而根據(jù)財(cái)金[2015]21號(hào)文規(guī)定，當(dāng)年全部 PPP 項(xiàng)目的支出不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出比例的 10%。這導(dǎo)致一些地方政府連 PPP 項(xiàng)目公司的資本金都無(wú)法按時(shí)足額支付。

 

（二）原因之二：社會(huì)資本參與 PPP 項(xiàng)目后，投資缺乏有效退出渠道，資金缺乏流動(dòng)性

 

如前文所述，公共基礎(chǔ)設(shè)施前期固定成本投入資金量大，后期需要長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)經(jīng)營(yíng)才能獲益。以我國(guó)近年來(lái) PPP 項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，合作期限在 11 年至 30年的數(shù)量約占總數(shù)量的 80%，1 年至 10 年的項(xiàng)目數(shù)量占比不足 20%，而從項(xiàng)目金額來(lái)看，合作期限在 10 年以上的金額占總金額比例更超過(guò)了 90%。

 

但是，社會(huì)資本很難接受這樣長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與回報(bào)周期。例如，2018 年 6 月，人民銀行行長(zhǎng)易綱曾指出，美國(guó)中小企業(yè)的平均壽命為 8 年左右，日本中小企業(yè)的平均壽命為 12 年，我國(guó)中小企業(yè)平均壽命為 3 年左右。又例如，根據(jù)《中國(guó)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展報(bào)告》，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)平均壽命只有約 2.9 年。

 

我國(guó) PPP 模式尚處于發(fā)展初期，尚未為 PPP 投資資金的退出和流轉(zhuǎn)提供健全完善的渠道。這在相當(dāng)大程度上導(dǎo)致了各種不合規(guī)的資金退出方式普遍存在，社會(huì)資本難以承受十年以上的投資周期，選擇以“明股實(shí)債”的方式提前收回投資本息。此外，由于民營(yíng)企業(yè)的生存周期普遍更短，相比于經(jīng)營(yíng)相對(duì)穩(wěn)健的國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)承受長(zhǎng)期投資的能力更弱，這進(jìn)一步削弱了 PPP 項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)企業(yè)的吸引力。

 

我國(guó) PPP 模式興起時(shí)間較短，當(dāng)前期限問(wèn)題相對(duì)還不很突出。未來(lái)，隨著現(xiàn)有PPP 項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)作，期限長(zhǎng)、流動(dòng)性不足的問(wèn)題將會(huì)越發(fā)凸顯。