劉窮志：PPP模式路在何方？

作者|劉窮志（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，網(wǎng)易研究局專欄作家）

 

幾年前，PPP模式（政府和社會(huì)資本合作）被尊為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能，定性為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的一場(chǎng)革命，近年的政府工作報(bào)告中多有提及，截止目前，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目金額足足14萬(wàn)億元，但是，PPP模式近兩年似有急轉(zhuǎn)直下之勢(shì)。

 

 

2019年11月16日，“第四屆中國(guó)PPP論壇”在清華大學(xué)開(kāi)幕，國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰發(fā)表《創(chuàng)新與規(guī)范并重推動(dòng)，PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)》為題的主旨演講。幾乎就在同時(shí)即2019年11月12日，“全球PPP50人”論壇在北京大學(xué)舉行，財(cái)政部原部長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉作了題為《根植中國(guó)土壤，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)》的講話。PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)成為發(fā)改和財(cái)政兩大職能部門(mén)的共同呼聲。

 

近半年的時(shí)間過(guò)去了，PPP模式難見(jiàn)起色。PPP模式路在何方？成為PPP界關(guān)注的焦點(diǎn)，本文提出兩點(diǎn)現(xiàn)階段宏觀路徑設(shè)想。

 

1.短期基礎(chǔ)設(shè)施充分供給與長(zhǎng)期公共服務(wù)供給市場(chǎng)化相重合的第三條道路

 

PPP是一種公共產(chǎn)品供給模式，即公共產(chǎn)品的公私混合供給模式，是公共產(chǎn)品三種供給模式（即純政府供給、純市場(chǎng)供給和公私混合供給）中的一種。PPP模式在上世紀(jì)九十年代中國(guó)就已存在，2014年P(guān)PP模式在中國(guó)盛行，啟用PPP模式的目的，一是鑒于中國(guó)公共服務(wù)供給效率長(zhǎng)期不高，以私人供給替代部分公共供給，提高供給效率；二是鑒于基礎(chǔ)設(shè)施政府供給在經(jīng)濟(jì)下行階段嚴(yán)重不足，引入社會(huì)資本，增加基礎(chǔ)設(shè)施供給。

 

在理論上，基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，公共服務(wù)稱為公共產(chǎn)品，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域共同引入PPP模式是公共產(chǎn)品供給體制市場(chǎng)化改革。在實(shí)踐上，在短期內(nèi)緩解基礎(chǔ)設(shè)施政府供給不足，在長(zhǎng)期中促進(jìn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化，二者統(tǒng)一的基石是公共供給效率改進(jìn)。這是政府投融資體制改革與公共服務(wù)供給體制改革相結(jié)合的理論依據(jù)，既增加了公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，又提高了供給質(zhì)量和效率，體制機(jī)制上的第三條道路由此而生成。

 

2.政府債與PPP之間黃金律的動(dòng)態(tài)軌跡

 

鑒于經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)，專項(xiàng)債發(fā)行提速，特別國(guó)債發(fā)行箭在弦上。2019年赤字率從2018年2.6%提高到2.8%，安排專項(xiàng)債21500億元，比2018年增加8000億元。2020年新冠疫情嚴(yán)重沖擊經(jīng)濟(jì)，本人提出過(guò)2020年赤字率提高到3.5%-4%，專項(xiàng)債發(fā)行大幅提高。2020年3月27日中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，提出發(fā)行特別國(guó)債。

 

如果說(shuō)政府債務(wù)是政府向后人借錢(qián)，那么PPP是政府向私人借錢(qián)，一個(gè)發(fā)生在縱向時(shí)間上，另一個(gè)發(fā)生在橫向空間中。但是，政府債務(wù)是未來(lái)的稅收，政府總是要還的，償還債務(wù)就得有輕重緩急先后。政府債與PPP之間的黃金比例是專項(xiàng)債項(xiàng)目、特別國(guó)債項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目按比例安排的依據(jù)，嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的PPP發(fā)展軌跡在與政府債的替代與互補(bǔ)中生成。