國(guó)務(wù)院2000億元碳減排支持工具，有何政策意蘊(yùn)？

  2021年11月17日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“在前期設(shè)立碳減排金融支持工具的基礎(chǔ)上，再設(shè)立 2000 億元支持煤炭清潔高效利用專(zhuān)項(xiàng)再貸款，形成政策規(guī)模，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展”，體現(xiàn)出政策層面對(duì)綠色金融領(lǐng)域的特別重視。

 

  一、何為2000億元支持煤炭清潔高效利用專(zhuān)項(xiàng)再貸款？

 

  （一）2000 億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款專(zhuān)項(xiàng)用于支持煤炭安全高效綠色智能開(kāi)采、煤炭清潔高效加工、煤電清潔高效利用、工業(yè)清潔燃燒和清潔供熱、民用清潔采暖、煤炭資源綜合利用和大力推進(jìn)煤層氣開(kāi)發(fā)利用。具體操作模式是，全國(guó)性銀行向支持范圍內(nèi)符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目自主發(fā)放優(yōu)惠貸款，利率與同期限檔次貸款的市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率大致持平，人民銀行可按貸款本金等額提供再貸款支持。

 

  （二）2021 年 11 月，政策層面相繼推出碳減排支持工具和 2000 億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款，應(yīng)該說(shuō)后者是配合前者推出的新工具，二者之間有諸多相似點(diǎn)：

 

  1. 兩個(gè)工具均旨在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)綠色發(fā)展領(lǐng)域的支持。

 

  2. 兩個(gè)工具均是由央行提供基礎(chǔ)貨幣，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放綠色貸款提供資金支持，因此這兩項(xiàng)工具均為結(jié)構(gòu)性寬信用工具。

 

  3. 兩個(gè)工具均僅適用于全國(guó)性銀行，具體操作均采用先貸后借模式，均為全國(guó)性銀行向支持范圍內(nèi)符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目自主發(fā)放優(yōu)惠貸款。其中，優(yōu)惠貸款利率需與同期限檔次的 LPR大致持平。

 

  （三）除以上共同點(diǎn)外，兩個(gè)工具亦存在不少差異：

 

  1. 碳減排工具自 2021 年政府工作報(bào)告提出以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá) 8 個(gè)月的醞釀，市場(chǎng)預(yù)期較為充分，更強(qiáng)調(diào)從中長(zhǎng)期角度解決問(wèn)題。但 2000 億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款的推出并不在市場(chǎng)預(yù)期內(nèi)，針對(duì)性更強(qiáng)、解決短期問(wèn)題的特征更為突出。因此，碳減排支持工具是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工具，相關(guān)操作細(xì)節(jié)預(yù)計(jì)還會(huì)不斷完善。

 

  2. 兩個(gè)工具上，央行提供資金的成本可能會(huì)存在一定差異，目前碳減排支持工具的利率為 1.75%，而 2000億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款的利率暫時(shí)還未披露。

 

  3. 兩個(gè)工具支持的項(xiàng)目存在一定差異，碳減排支持工具支持的范圍更廣且更聚焦于新能源領(lǐng)域，專(zhuān)項(xiàng)再貸款的范圍更細(xì)且更聚焦于傳統(tǒng)能源的升級(jí)。

 

  （1）碳減排支持工具主要支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保以及碳減排技術(shù)三大領(lǐng)域。例如，清潔領(lǐng)域主要聚焦風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能利用、生物質(zhì)能源利用、抽水蓄能、氫能利用、地?zé)崮芾谩⒑Ｑ竽芾?、熱泵、高效?chǔ)能（包括電化學(xué)儲(chǔ)能）、智能電網(wǎng)、大型風(fēng)電光伏源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化項(xiàng)目、戶(hù)用分布式光伏整縣推進(jìn)、跨地區(qū)清潔電力輸送系統(tǒng)、應(yīng)急備用和調(diào)峰電源等，節(jié)能環(huán)保主要聚焦工業(yè)領(lǐng)域能效提升、新型電力系統(tǒng)改造等，碳減排技術(shù)主要聚焦碳捕集、封存與利用等。

 

  （2）專(zhuān)項(xiàng)再貸款聚焦支持煤炭安全高效綠色智能開(kāi)采、煤炭清潔高效加工、煤電清潔高效利用、工業(yè)清潔燃燒和清潔供熱、民用清潔采暖、煤炭資源綜合利用和大力推進(jìn)煤層氣開(kāi)發(fā)利用。

 

  4. 央行提供的資金比例以及規(guī)模不同。例如，碳減排支持工具中，央行僅按碳減排貸款規(guī)模的 60% 提供資金且不設(shè)上限，并非 100%。

 

  （四）從目前政策實(shí)踐來(lái)看，2020 年以來(lái)再貸款工具的頻繁使用，體現(xiàn)出貨幣直達(dá)工具理念被政策層面認(rèn)可，也意味著我國(guó)基礎(chǔ)貨幣投放方式出現(xiàn)了微妙變化。特別是，碳減排支持工具與 2000 億元的專(zhuān)項(xiàng)再貸款均明確指出定向支持碳領(lǐng)域，成為了央行基礎(chǔ)貨幣投放方式已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)更多結(jié)構(gòu)化和定向的特征，可以預(yù)期的是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)信貸投放的支撐可能很大程度上會(huì)和“雙碳”目標(biāo)掛鉤，需要特別關(guān)注。

 

  二、何為再貸款？

 

  2020 年以來(lái)，央行合計(jì)已經(jīng)推出七次再貸款工具，合計(jì)規(guī)模達(dá)到 2.94萬(wàn)億元。特別是，自 2019 年以來(lái)，再貸款與再貼現(xiàn)余額呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢(shì)。其中，支農(nóng)再貸款余額已從 2019 年 9月的 2207 億元增至今年 9 月的 4747億元、支小再貸款余額則從 2018 年6 月的 944 億元增至今年 9 月的 9937億元、再貼現(xiàn)余額從 2018 年 9 月的2162 億元增至今年 9 月的 5842 億元。因此，有必要對(duì)頻繁使用的再貸款工具給予進(jìn)一步的分析。

 

  （一）再貸款是指由央行貸款給商業(yè)銀行，再由商業(yè)銀行貸給普通客戶(hù)的資金，其目的是為了調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)和引導(dǎo)信貸投向，并進(jìn)一步影響利率，具體體現(xiàn)為央行對(duì)其他存款性公司的債權(quán)。

 

  （二）根據(jù)現(xiàn)行的信貸資金管理辦法，再貸款按照期限可分為年度性貸款、季節(jié)性貸款、日拆性貸款以及再貼現(xiàn)四種，按照種類(lèi)則分為流動(dòng)性再貸款、信貸政策支持再貸款、金融穩(wěn)定再貸款以及專(zhuān)項(xiàng)政策性再貸款。

 

  其中：

 

  1. 支農(nóng)再貸款是指支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大涉農(nóng)信貸投放的再貸款，實(shí)際上 1999 年央行便已經(jīng)開(kāi)辦支農(nóng)再貸款業(yè)務(wù)，2009 年央行調(diào)整支農(nóng)再貸款細(xì)項(xiàng)。具體看，發(fā)放對(duì)象由農(nóng)信社擴(kuò)大至農(nóng)合行、農(nóng)商行以及村鎮(zhèn)銀行等設(shè)立在縣域和村鎮(zhèn)的存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)法人，用途由發(fā)放農(nóng)戶(hù)貸款擴(kuò)大至涉農(nóng)貸款（含種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域），期限最長(zhǎng)可達(dá)三年（初始期限有 3 個(gè)月、6 個(gè)月和 1 年三個(gè)分類(lèi)），申請(qǐng)支農(nóng)再貸款的金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款比例不低于 70%。

 

  2. 2014 年 3 月的《關(guān)于開(kāi)辦支小再貸款 支持?jǐn)U大小微企業(yè)信貸投放的通知》（銀發(fā)〔2014〕90 號(hào)），正式在信貸政策支持再貸款類(lèi)別下創(chuàng)設(shè)支小再貸款，專(zhuān)門(mén)用于支持?jǐn)U大小微企業(yè)信貸投放，并將期限設(shè)置為 3 個(gè)月、6 個(gè)月、1 年三個(gè)檔次，可展期兩次，期限最長(zhǎng)可達(dá) 3 年。其中支小再貸款利率在人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上減點(diǎn)確定。

 

  3. 2015 年的 34 號(hào)文（即《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》）明確提出“設(shè)立扶貧再貸款并實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，于是央行決定在支農(nóng)再貸款項(xiàng)下設(shè)立

 

  扶貧再貸款。

 

  三、綠色金融領(lǐng)域總體政策框架已相對(duì)完善、工具逐漸豐富

 

  除碳減排支持工具和 2000 億元專(zhuān)項(xiàng)再貸款外，目前經(jīng)過(guò)頂層設(shè)計(jì)與一系列努力，綠色金融領(lǐng)域總體政策框架已相對(duì)完善、工具逐漸豐富。具體看：

 

  （一）中央和國(guó)務(wù)院等層面對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。例如，2021 年 10 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》和《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā) 2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》進(jìn)一步明確了綠色發(fā)展的根本遵循。與此同時(shí)，2020 年 10 月，深圳發(fā)布的《綠色金融條例》是我國(guó)第一部綠色金融法律法規(guī)。

 

  （二）2016年8月，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》被視為全球首個(gè)由中央政府部門(mén)制定的綠色金融政策框架。2021 年 11 月，工信部和一行兩會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)融合作推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（工信部聯(lián)財(cái) {2021}159 號(hào)）進(jìn)一步豐富了綠色金融政策框架。

 

  （三）2017 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后批復(fù)浙江、江西、廣東、貴州、新疆、甘肅六?。▍^(qū)）九地開(kāi)展各具特色的綠色金融改革創(chuàng)新實(shí)踐，相關(guān)部門(mén)隨即發(fā)布了各綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的總體方案。2021 年 4 月 22 日，央行、發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021 年版）》亦成為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性文件。

 

  （四）目前綠色金融工具已經(jīng)較為豐富，不僅包括綠色信貸、綠色債券、綠色投資、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、各類(lèi)碳金融產(chǎn)品等金融品種，還包括央行近期相繼推出的碳減排支持工具以及專(zhuān)項(xiàng)再貸款。其中，這里的碳金融產(chǎn)品主要包括碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化、碳基金以及碳排放權(quán)期貨交易等等。

 

  （五）2021 年 11 月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還提出要“統(tǒng)籌研究合理降低項(xiàng)目資本金比例、適當(dāng)稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)政府專(zhuān)項(xiàng)債資金支持、加快折舊等措施，加大對(duì)煤炭清潔高效利用項(xiàng)目的支持力度”，意味著后續(xù)綠色金融工具還將進(jìn)一步豐富。

 

  四、未來(lái)政策層面仍有較大的改善和想象空間

 

  實(shí)際上大力發(fā)展綠色金融，不僅是實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展和“30·60 目標(biāo)”的重要舉措，同時(shí)也是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容?？梢灶A(yù)期的是，未來(lái)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中會(huì)帶來(lái)大量的綠色金融業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，存在高達(dá)百萬(wàn)億級(jí)別的龐大資金需求，這意味著未來(lái)政策層面仍存在較大的改善和想象空間。這些政策可能包括但不限于：

 

  （一）在前期將綠色信貸與綠色債券納入貨幣政策操作的合格擔(dān)保范圍基礎(chǔ)上，通過(guò)提高綠色信貸不良容忍度、降低綠色資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重試點(diǎn)、優(yōu)惠利率貸款與綠色專(zhuān)項(xiàng)再貸款、綠色投融資財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等政策工具以及將綠色信貸納入宏觀審慎評(píng)估框架，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為碳減排提供資金支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將更多資金投向綠色產(chǎn)業(yè)。

 

  （二）開(kāi)辟同等條件下優(yōu)先支持綠色企業(yè)上市融資和再融資，大力提高綠色產(chǎn)業(yè)直接融資比例，加強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)投融資信息披露，并將投資和承銷(xiāo)綠色債券納入金融機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)范圍。

 

  （三）在前期成立國(guó)家綠色發(fā)展基金的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地方政府和社會(huì)資本共同發(fā)起成立區(qū)域性綠色發(fā)展基金，以配合銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)展投貸聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)。同時(shí)在現(xiàn)有綠色金融改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)大力開(kāi)展綠色投融資創(chuàng)新改革試點(diǎn)，以盡快形成并建立完善的綠色產(chǎn)業(yè)投融資體系。