清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所碳市場研究中心段茂盛：全國碳市場的構建現(xiàn)狀及機遇

3月24日，2021光伏領袖大會在北京粵財JW酒店盛大召開。清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所碳市場研究中心段茂盛向大家分享了全國碳市場的構建現(xiàn)狀及機遇。

 

段茂盛認為，納入碳市場的行業(yè)，是重點排放行業(yè)，應該更早達峰。在碳達峰的背景下設一個強度的上限，這顯然是不合適的，應盡快的給納入碳市場的行業(yè)設定一個絕對量的排放上限，只有這樣才能確保市場能夠跟306的目標銜接一致，而且能夠保證碳價是比較合適的碳價。

 

以下為演講內容：

 

大家上午好，非常高興有機會合大家交流一下全國碳市場發(fā)展的現(xiàn)狀，因為這個事大家比較關心，剛才李司長也講了這個可能是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的非常重要的手段。去年年底生態(tài)環(huán)境部發(fā)了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，之后第一履約期開始，能走到今天也不容易。我們真正做這個事情是2011年開始做的，現(xiàn)在七個試點做，已經(jīng)十年的時間。2014年國家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權交易管理暫行辦法》。轉立到生態(tài)環(huán)境部之后，希望跟它過去的傳統(tǒng)環(huán)境保證的業(yè)務更好的融合，所以就對過去管理的暫行辦法做了修訂。

 

我們現(xiàn)在講第一履約期指的2019年到2020年，我們發(fā)這個的時候已經(jīng)是2020年底，但是針對的排放量是2019年到2020年，覆蓋范圍我們有七種溫室氣體，現(xiàn)在只管理二氧化碳。2015年中美氣侯變化聯(lián)合聲明里講說我們有八大行業(yè)要進行排放量的管理，但實際上我們現(xiàn)在只是副高到了電力行業(yè)里的發(fā)電行業(yè)。

 

另外一個，我們有一個納入門檻，發(fā)電行業(yè)里也不是所有的機組都納入，我們現(xiàn)在是每年的排放是2.6萬噸，2013年到2018年中間任何一年排放滿2.6萬噸都要放進去。按照專家們的估算，納入全國碳市場的一年的排放量有40多億噸，這個量是很大的，因為全國市場啟動之前最大的市場是歐洲的市場，歐洲的市場一年是17到18億噸，我們一個行業(yè)就是歐洲市場的兩倍多。現(xiàn)在并不是所有的發(fā)電的機組都納入，比如說燃燒生物質為主的或者是燒一些廢棄的項目，我們在第一階段是沒有納入的，現(xiàn)在一共是2200多家企業(yè)。現(xiàn)在如果全國市場納入了一個企業(yè)，那么區(qū)域是就不要再管了。如果說全國市場沒有納入的話，區(qū)域市場還可以接著做，這是一個覆蓋范圍。

 

總量我們講說，控制溫室氣體我們有兩種市場手段，一種是碳市場，一種是碳稅，當年做《環(huán)境保護稅法》的時候在最高的建議稿里有一章專門針對碳稅的，后來覺得2011年碳市場已經(jīng)開始作了，后來把碳稅那章拿掉了，現(xiàn)在主管部門也考慮除了碳匯之外也可以做碳稅，是并行不背的，國外也是兩個機制在同時做。碳稅是基于價格的工具，碳市場是基于數(shù)量的工具，數(shù)量的工具就是你有一個上限，市場里的企業(yè)每年排放有一個上限，這個上限很重要，但是在全國市場里，至少在第一個履約期，我們實際上是沒有一個量化的絕對量的上限的，更多的是基于強度的目標，在管理辦法里寫了一些非常原則性的，實際上我們的上限是強度，我們的發(fā)電量越多，供電量越多，允許你排放的越高，這是非常大的和國外體系的區(qū)別。

 

分配方法，企業(yè)納入到碳市場之后 ，排一噸溫室氣體，交一噸的許可，企業(yè)非常關心我的許可從什么地方，許可在碳市場里叫做配額，配額怎么里，分配方法，所謂分配方法指的是政府怎么把配額同你的手里分給企業(yè)，你按照什么樣的標準去分。在相關的管理辦法里有一套規(guī)定，政府主管部門還是覺得不要給企業(yè)增加太多的負擔，所以我們現(xiàn)在規(guī)定是以免費分配為主，企業(yè)拿到的配額都是政府免費給你的，適時引入有償分配，比如說拍賣等各種方法。主管部門對企業(yè)比較仁慈，是對排放的企業(yè)比較仁慈，在座的是光伏，大家肯定希望說是不是給碳排放比較高的企業(yè)目標設的嚴格一點，我理解是說一個新的政策主管部門希望給企業(yè)接受的時間。我們用的是基于實際行業(yè)的行業(yè)基準法，你在一個子行業(yè)里我不太管你設備已經(jīng)存在的時間，規(guī)模小的差異，只要你提供同樣的服務給你的配額是一樣的；我們還有一個非常重要的跟國外的區(qū)別是什么呢，都是強度法，我們給企業(yè)配份額的時候用的是基于企業(yè)的實際產量，你今年能夠拿多少配額，取決于你今年發(fā)了多少度電，歐洲也用的是行業(yè)基準法，但是歐洲的產量是企業(yè)的歷史產量，比如說你今年能夠拿多少份額，一方面取決于基準值，一方面取決于你三年前、四年前，取決于史年份的選擇，取決于幾年前的歷史產量，這是一個非常大的區(qū)別。

 

我們?yōu)槭裁催@么做呢，我自己理解是說我們國家有很多的產業(yè)政策，有去產能的，供給側結構性的，有很多的政策，我們希望不同的政策之間有一個協(xié)調。比如說如果按照歐洲的取一個歷史年份的產量，來給某個行業(yè)分一個份額的話也可能會出現(xiàn)這種情況。歷史年份剛好是行業(yè)的產量非常高的時候，而如果這個行業(yè)是去產能的重點部門的話，那碳交易的分配的設計實際上就和去產能跟別的政策打架了，你的產量有很多別的政策來管你，我們這只是更待的希望你提高效率，這是它大的設計思路。

 

看一看現(xiàn)在發(fā)電行業(yè)的基準值是什么，我們設了四條基準線。一條是對燃氣的，兩條是針對常規(guī)的燃煤機組，還有一條是針對資源利用機組的。主管部門非常謹慎，最早是11條線，說11條線太多了，基本上起不到鼓勵先進，鞭策落后的作用，后來又提了三條線，普通燃煤機組就是一條線，后來覺得覺得30萬等級以下和和30萬等級以上的技術差異比較大，包括中電聯(lián)，包括很多大的電力集團都提意見，所以后來就變成四條線了，這只是講一個基準值，給企業(yè)分配配額的時候涉及到很多，比如說你是空冷還是水冷，最后征求意見的時候能源局也提，說你還要考慮復合率的修正系列，目前的分配搞的比較復雜。

 

碳市場里的數(shù)據(jù)很重要，我們企業(yè)報準確的數(shù)據(jù)，有一套嚴格的規(guī)范。原來在國家發(fā)改委的時候也發(fā)了20多個行業(yè)的指南，企業(yè)按照相應的技術規(guī)范，2013年以來的數(shù)也一直在報，生態(tài)環(huán)境部他們希望對指南進行修改完善，現(xiàn)在的發(fā)電設施已經(jīng)轉化成國家的環(huán)境保護的標準了。原來的想法是報數(shù)據(jù)的時候是一條獨立的體系，但是生態(tài)環(huán)境因為它本來就有污染物的保送平臺，他們希望不要建一個新的平臺跟現(xiàn)有的平臺結合，所以基本上對現(xiàn)有的污染物的報送平臺做了改造，加了一些數(shù)。還有一個第三方核查，企業(yè)報了數(shù)以后有第三方核查，有相反的規(guī)范。要求企業(yè)每年3月底之前要報數(shù)，同時因為要有第三方核，就需要看企業(yè)的原始數(shù)據(jù)等等，所以希望企業(yè)的相應的原始記錄能夠保存至少五年，未來便于監(jiān)督，也要對企業(yè)相關的數(shù)據(jù)進行公開，如果是企業(yè)的商業(yè)秘密例外。當然企業(yè)也可以對主管部門的結果有異議，可以提出來跟主管部門探討。

 

抵消機制，這個跟在座的比較有關系。企業(yè)排一噸交一噸的許可，除了政府分給他的指標可以用抵消指標，比如說光伏項目產生的減排量的指標，現(xiàn)在國家的市場規(guī)定是說你只能用所謂的CCER，就是國內的資源減排項目產生的指標，上限是5%。你年排了100萬噸，最多只能用5萬噸的減排指標來抵銷，實際上這個量不小了，設10%20%沒有太多的意義，發(fā)電行業(yè)40億噸，乘以5%，就是兩億噸，我們現(xiàn)在資源減排運行了這么長時間，也就三四千萬噸的減排量。所以其實設3%、5%、10%設高了也沒有太多意義，因為本身的供應量是不夠的，當然光伏項目不是說你做了就有減排項目，有一些技術評估的要求，這是抵消機制。

 

后面還涉及到監(jiān)督管理，因為過去環(huán)境保護領域它有一套自己的所謂的雙隨機一公開，有各種各樣的。大家比較關心如果說給企業(yè)設了相關的義務，報送數(shù)據(jù)，進行配額的清繳，如果企業(yè)不做的話怎么辦呢，說可以進行各種各樣的處罰，但現(xiàn)在這個處罰額度非常低，最高三萬塊錢人民幣。因為我們現(xiàn)在法律基礎就是生態(tài)環(huán)境部的部令，國務院的部門規(guī)章，在什么樣層級的文件里可以甚至什么樣的規(guī)定是有嚴格的規(guī)定的。所以在國務院的部長規(guī)章里，你的處罰環(huán)境領域的就是三萬塊錢，這就是為什么主管部門希望盡快的出臺國務院條例的原因，國務院條例是國家的行政法規(guī)，就可以不設上限的經(jīng)濟處罰，現(xiàn)在的說法是可能希望今年內能夠出臺條例，條例工作開展了好多年，2015年的時候國家發(fā)改委就提做這個條例，努力了這么多年一直沒有落地，希望今年能夠出來，條例出來之后就不是三萬塊錢了，上不封頂。試點的北京和深圳，這兩個城市的試點它的最高的法律基礎是市的人大常委會的規(guī)定或者是決定，是地方法律性質的，是沒有上限的，給你處罰多少取決于你到底短缺了多少份額。

 

主管部門希望降低對企業(yè)的影響，至少在2019年到2020年第一個履約期主管部門希望降低對企業(yè)的影響，企業(yè)配額的短缺有一個上限，20%，就是一個企業(yè)如果你的排放量超過了給你免費配額的20%，最多就承擔20%，當然我們覺得不合理，但是屬于初級階段，政府希望這個政策能夠順利的推出來，這個所謂20%并沒有寫在管理辦法里，它只是在后來發(fā)的一些相應的文件里。所以我覺得可能后面還會做相應的修改，其它的方面今年的6月份之前希望我們啟動正式的交易?，F(xiàn)在要進行交易最主要的問題是兩個系統(tǒng)并沒有建好一個是注冊登記系統(tǒng)在湖北的，一個是交易系統(tǒng)在上海的。最主要的問題我個人的理解可能是這兩個系統(tǒng)現(xiàn)在并沒有建好，所以沒有辦法交易。發(fā)電行業(yè)雖然它的量很大，但是發(fā)電行業(yè)我們覺得還是太窄了，碳市場的優(yōu)勢就在于你納入了行業(yè)和企業(yè)它的減排成本有差異所以可以降低總的成本，要納入一個行業(yè)的話，當然行業(yè)內部有差異，但是畢竟行業(yè)內的差異是有限的，我們還是希望盡快納入更多的行業(yè)，主管部門也比較積極，現(xiàn)在的說法是條件成熟一個就納入一個行業(yè)，現(xiàn)在也在緊鑼密鼓的做其它行業(yè)的，比如說水泥、電解鋁這些行業(yè)的研究，還是希望盡快的推出來，把別的行業(yè)納入進來，在203060目標提出來之前和之后的緊迫的程度，包括很多設計的理念都發(fā)生了很多的變化，現(xiàn)在大家看到的

 

理念更多的反映3060目標提出來之前的理念，包括份額分配的方法，現(xiàn)在是免費分配，以免費分配的方法能不能更好的服務于3060的目標我們覺得是存疑的，所以還是希望盡快的引入有償分配的方法。這是一塊。另外總量是基于強度的達峰的背景下就不合適了，納入碳市場的行業(yè)是重點排放行業(yè)應該更早達峰，在達峰的背景下還給你設一個強度的上限，這顯然是不合適的，所以也是盡快的給這些納入碳市場的行業(yè)設定一個絕對量的排放上限，只有這樣才能確保市場能夠跟306的目標銜接一致，而且能夠保證碳價是比較合適的碳價。

 

我就給大家講這么多，謝謝大家。