案例解析:PPP項(xiàng)目退庫(kù)并不導(dǎo)致PPP合同無效

文章來源:投融資與訴訟鄭宏宇2020-01-31 21:42

PPP項(xiàng)目庫(kù)系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式,并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定
 
文 | 鄭宏宇
北京德恒(昆明)律師事務(wù)所合伙人,財(cái)政部PPP專家(法律類)
 
      按照財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))的規(guī)定,應(yīng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形可分為七類(見附表),如果一個(gè)PPP項(xiàng)目存在應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形,甚至因此而退出PPP項(xiàng)目庫(kù),社會(huì)資本方能否以此為由,主張PPP合同無效呢?
      本文通過分析一個(gè)PPP合同的訴訟案例,來看法院如何看待PPP項(xiàng)目退庫(kù)與PPP同效力的關(guān)系,以及PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決中的標(biāo)準(zhǔn)和尺度有何偏差,以供借鑒和探討。
 
 
1

  裁判要旨

 

       PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是財(cái)政部設(shè)立的政府和社會(huì)資本合作的一種綜合信息管理平臺(tái),是為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作、防止PPP異化、遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量的一種信息管理手段,即系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式,并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定, PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目即使屬于應(yīng)清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形,亦不屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定“合同無效”法定情形。 內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

       案例:安徽省高級(jí)人民法院(2019)皖行終1092號(hào),中國(guó)二十二冶集團(tuán)有限公司與安徽省阜南縣人民政府行政協(xié)議一案。 本`文@內(nèi)-容-來-自;中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

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2

  原告(社會(huì)資本方)起訴請(qǐng)求及理由

 
 

      訴訟請(qǐng)求:確認(rèn)阜南縣政府與其簽訂的《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書》無效。

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      事實(shí)和理由: 內(nèi).容.來.自:中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

      2016年8月5日,被告阜南縣政府發(fā)起該縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目,同年9月被告通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商進(jìn)行政府采購(gòu),同年9月30日原告中標(biāo)。

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      2017年3月17日,被告委托阜南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(簡(jiǎn)稱阜南縣住建局)與原告簽訂了《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書》。被告依據(jù)行政職權(quán)特別許可原告按照協(xié)議書享有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交的許可權(quán)。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

      被告公示信息和協(xié)議書顯示,該項(xiàng)目的實(shí)施方式為“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”即BOT,但實(shí)際卻是明確本項(xiàng)目為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、沒有經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和使用者付費(fèi)、項(xiàng)目回報(bào)為政府付費(fèi),實(shí)質(zhì)只有建設(shè)和移交,是典型的BT模式。

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     該項(xiàng)目和協(xié)議書屬于《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))列為政府違規(guī)舉債、PPP項(xiàng)目被清除的范圍。該項(xiàng)目實(shí)施和協(xié)議書合法性顯然缺乏法律法規(guī)及規(guī)章的依據(jù)。

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      原告認(rèn)為涉案項(xiàng)目及協(xié)議書名為BOT實(shí)為BT,屬于該通知規(guī)定的清除范圍,遂訴至該院,要求確認(rèn)涉案協(xié)議書無效。

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3

  一審查明事實(shí)

 
     2016年9月阜南縣住建局就阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目組織競(jìng)爭(zhēng)性磋商,二十二冶公司中標(biāo)該項(xiàng)目。

      2017年3月17日,阜南縣住建局受阜南縣政府委托與二十二冶公司簽訂《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目PPP協(xié)議書》。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

      同年4月13日,阜南縣人大常委會(huì)(簡(jiǎn)稱阜南縣人大)決議同意《阜南縣人民政府關(guān)于將阜南縣內(nèi)外環(huán)路路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目資金列入財(cái)政預(yù)算議案的報(bào)告》,批準(zhǔn)阜南縣政府授權(quán)阜南縣住建局實(shí)施該項(xiàng)目,并將特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按年度向項(xiàng)目公司支付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)納入政府中期財(cái)政預(yù)算。 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

      2017年11月10日,財(cái)政部辦公廳作出財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

 
 
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  一審法院判決觀點(diǎn)

 

一審法院認(rèn)為:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定,行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形,原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的,人民法院判決確認(rèn)無效。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定,有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”:(一)行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格;(二)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施;(四)其他重大且明顯違法的情形。

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本案中,被訴協(xié)議書系阜南縣政府委托阜南縣住建局與原告就阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目簽訂,顯然不存在上述無效的情形。同時(shí)基于合同雙方自愿性原則和誠(chéng)實(shí)信用原則,對(duì)合同的效力不宜輕易否定。通常,導(dǎo)致協(xié)議無效的事由系存在《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國(guó)家利益;惡意串通,損害國(guó)家、集體或者第三人利益;以合法形式掩蓋非法目的;損害社會(huì)公共利益;違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等情形。

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本案中,雙方在協(xié)議書中約定共同出資組建項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等。原告認(rèn)為涉案項(xiàng)目名為BOT模式,但實(shí)質(zhì)是BT模式,完全由政府付費(fèi),沒有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容,該協(xié)議書屬于財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)通知規(guī)定的清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形。

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      對(duì)此該院認(rèn)為,涉案協(xié)議書中已明確規(guī)定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為10年,并在協(xié)議第九項(xiàng)項(xiàng)下規(guī)定了作為被告的甲方對(duì)作為乙方的原告給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及具體的運(yùn)營(yíng)要求,因此協(xié)議不屬于上述文件規(guī)定的“通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào),但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”違規(guī)情形,因此原告關(guān)于涉案協(xié)議書無效的理由不能成立。 禸嫆@唻洎:狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

      依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定,判決:駁回原告二十二冶公司的訴訟請(qǐng)求。 內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳_0排放¥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

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  原告(社會(huì)資本方)上訴請(qǐng)求及理由

 

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二十二冶公司上訴稱,1、涉案特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在重大且明顯違法的情形。涉案特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議只有經(jīng)阜南縣人大批準(zhǔn)的中遠(yuǎn)期財(cái)政規(guī)劃,未納入年度預(yù)算,故阜南縣政府與其簽訂該協(xié)議違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“先預(yù)算后支出”、“未列入預(yù)算的不得支出”的強(qiáng)制性規(guī)定;阜南縣政府采用PPP協(xié)議形式更改招標(biāo)文件和國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)不可變條件,將招標(biāo)的“使用者付費(fèi)+缺口補(bǔ)助”改為“政府付費(fèi)承擔(dān)全部支出責(zé)任”,違反了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中禁止更改不可變實(shí)質(zhì)性條件的強(qiáng)制性規(guī)定阜南縣政府作為縣一級(jí)政府采取先由企業(yè)墊付、政府逐年支付的方式舉債,違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中有關(guān)“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”的規(guī)定。阜南縣政府變相違法舉債的具體表現(xiàn)為:以固定利益提前固化政府支出責(zé)任、虛構(gòu)購(gòu)買服務(wù)實(shí)為購(gòu)買工程、承諾固定回報(bào)系名為購(gòu)買實(shí)為還本付息承諾擔(dān)保。2、原判認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤。協(xié)議約定了運(yùn)營(yíng)期不等于存在運(yùn)營(yíng)內(nèi)容,不能以此作為項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的認(rèn)定依據(jù);財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》中規(guī)定了不得入庫(kù)和必須清除項(xiàng)目庫(kù)情形,原判將協(xié)議中約定的非法的固化政府支出責(zé)任合法化,誤解了通知精神。阜南縣政府未舉證涉案PPP項(xiàng)目合法性的依據(jù),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為主要證據(jù)不足請(qǐng)求撤銷一審判決,依法改判或發(fā)回重審。

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  二審法院判決觀點(diǎn)

 

 

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二審法院另查明,涉案《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目協(xié)議書》6.1條約定“回報(bào)機(jī)制:本項(xiàng)目為非營(yíng)利性項(xiàng)目,項(xiàng)目回報(bào)來源為政府付費(fèi),政府支付義務(wù)納入阜南縣人大通過的跨年度中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算中??紤]到項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的合理支出,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中阜南縣住建局應(yīng)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼,支付義務(wù)納入阜南縣人大通過的跨年度中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算”;7.1條約定“甲方應(yīng)支付項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)資金,購(gòu)買服務(wù)資金用公式表達(dá)如下:政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=基礎(chǔ)購(gòu)買服務(wù)費(fèi)+綜合融資費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi),等同于:政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=可用性服務(wù)費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi)”;7.1條約定“購(gòu)買服務(wù)資金的支付:自項(xiàng)目交工驗(yàn)收之日開始,項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期,政府開始支付服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用(如條件許可,政府可提前支付),可用性服務(wù)費(fèi)用(建設(shè)成本及資金回報(bào))按照運(yùn)營(yíng)期10年支付,每年均衡支付一次等”。9.1條約定,項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù),甲方給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼,使本項(xiàng)目設(shè)施及建設(shè)內(nèi)容始終保持在正常、有效的可使用狀態(tài)。
      本院認(rèn)為,人民法院審查判斷行政協(xié)議是否為無效協(xié)議,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定的行政行為存在“重大且明顯違法”情形,并結(jié)合《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的“合同無效”法定情形,進(jìn)行綜合的審查判斷。

本案中,阜南縣政府與二十二冶公司簽訂的《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書》,約定雙方共同出資組建項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等內(nèi)容,并不存在“行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格、減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”以及其他“重大且明顯違法”的情形。且涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議阜南縣政府系基于公共利益而簽訂,二十二冶公司系通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商中標(biāo)該項(xiàng)目而簽訂,雙方完全系自愿簽訂,也系雙方真實(shí)意思表示,協(xié)議內(nèi)容并未損害社會(huì)公共利益,故該協(xié)議亦不存在“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國(guó)家利益;惡意串通,損害國(guó)家、集體或者第三人利益;以合法形式掩蓋非法目的;損害社會(huì)公共利益”等“合同無效”的法定情形。

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      二十二冶公司主張涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議無效,其主要理由是認(rèn)為該協(xié)議內(nèi)容存在違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的“合同無效”法定情形。其在一審起訴狀中認(rèn)為涉案項(xiàng)目名為BOT模式,但實(shí)質(zhì)是BT模式,完全由政府付費(fèi),沒有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容,被訴行政協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目屬于財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》規(guī)定的清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形,據(jù)此主張協(xié)議無效。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

      對(duì)此本院認(rèn)為,該PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是財(cái)政部設(shè)立的政府和社會(huì)資本合作的一種綜合信息管理平臺(tái),是為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作、防止PPP異化、遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量的一種信息管理手段,即系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式,并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目即使屬于應(yīng)清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形,亦不屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定“合同無效”法定情形,故二十二冶公司一審起訴時(shí)主張涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議無效的理由不能成立,本院不予支持。 本*文@內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

本案中,阜南縣人大通過決議同意《阜南縣人民政府關(guān)于將阜南縣內(nèi)外環(huán)路路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目資金列入財(cái)政預(yù)算議案的報(bào)告》,批準(zhǔn)阜南縣政府授權(quán)阜南縣住建局實(shí)施該項(xiàng)目,并將特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按年度向項(xiàng)目公司支付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)納入政府中期財(cái)政預(yù)算,故二十二冶公司上訴認(rèn)為涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“先預(yù)算后支出”、“未列入預(yù)算的不得支出”的強(qiáng)制性規(guī)定,該上訴主張與事實(shí)不符,且未列入預(yù)算不得支出是合同履行問題,并不影響合同的效力,因此二十二冶公司此節(jié)上訴理由不能成立,本院不予支持。

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涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議中也約定了運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容,項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù),享有政府給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的權(quán)利,合同約定運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容其目的是使項(xiàng)目設(shè)施及建設(shè)內(nèi)容始終保持在正常、有效的可使用狀態(tài)。二十二冶公司上訴認(rèn)為協(xié)議中約定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容僅是形式上的約定,但沒有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,實(shí)質(zhì)上僅是“建設(shè)-移交”的BT模式,而不是“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”的BOT模式,違反了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中禁止更改不可變實(shí)質(zhì)性條件的強(qiáng)制性規(guī)定,以及違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)此本院認(rèn)為,所謂BOT模式和BT模式僅是政府和社會(huì)資本合作的不同方式,現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)并不禁止合作雙方選擇合作模式。即使涉案協(xié)議項(xiàng)目名為BOT模式實(shí)為BT模式,也沒有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定從而導(dǎo)致“合同無效”;即使合同中部分條款無效,也不影響整個(gè)合同的效力。因此,二十二冶公司此節(jié)上訴理由亦不能成立,本院亦不予支持。

      綜上,二十二冶公司的上訴理由不能成立,其上訴請(qǐng)求應(yīng)予駁回。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律、法規(guī)正確,應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定,判決如下:駁回上訴,維持原判。 內(nèi).容.來.自:中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

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6

  分析點(diǎn)評(píng)

 

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      1.有關(guān)部委發(fā)布的關(guān)于PPP模式的操作文件,并不是訴訟中法院判斷PPP合同效力的主要依據(jù),社會(huì)資本方欲主張PPP項(xiàng)目合同無效,應(yīng)緊緊圍繞PPP合同無效的訴訟認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在行政訴訟中,判斷PPP合同效力的法律依據(jù)與如下表:

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《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

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第七十五條  行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形,原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的,人民法院判決確認(rèn)無效。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》

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第九十九條  有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”:(一)行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格;(二)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施;(四)其他重大且明顯違法的情形。

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最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定 本文+內(nèi)-容-來-自;中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

第十二條規(guī)定:行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的,人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。

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人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。

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行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的,人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。 禸嫆@唻洎:狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

《中華人民共和國(guó)合同法》 本%文$內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

第五十二條 有下列情形之一的,合同無效: 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國(guó)家利益;(二)惡意串通,損害國(guó)家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會(huì)公共利益;(五)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

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      2.對(duì)PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決,標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和解釋尺度并不一致,導(dǎo)致在理解運(yùn)用中存在偏差。
      在上述案例中,怎樣才算是“通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào),但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”?合同中約定“政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=可用性服務(wù)費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi)”、“購(gòu)買服務(wù)資金的支付:自項(xiàng)目交工驗(yàn)收之日開始,項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期,政府開始支付服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用(如條件許可,政府可提前支付),可用性服務(wù)費(fèi)用(建設(shè)成本及資金回報(bào))按照運(yùn)營(yíng)期10年支付,每年均衡支付一次”,從PPP實(shí)務(wù)操作的角度看,原告認(rèn)為該項(xiàng)目完全由政府付費(fèi)、沒有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、政府違規(guī)舉債的意見,似乎具有其合理性;
 

      然而,對(duì)實(shí)務(wù)操作中的上述問題,并無明確的判定標(biāo)準(zhǔn)依據(jù),在進(jìn)入訴訟程序后,法院也只能從合同條款約定進(jìn)行形式上的審查,實(shí)質(zhì)上是否屬于政府付費(fèi)、是否具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、是否違規(guī)舉債,法院無法作出實(shí)質(zhì)性判斷。因此,在PPP爭(zhēng)議解決中需要注意PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決,標(biāo)準(zhǔn)和尺度并不一致,存在偏差,在訴訟中應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待和運(yùn)用。

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      3.PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是一種信息管理手段,并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,退出項(xiàng)目庫(kù)并不導(dǎo)致合同無效。

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      對(duì)于退庫(kù)項(xiàng)目或具有退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目而言,社會(huì)資本方的主要目的是終止合同獲得補(bǔ)償,并不一定要通過主張PPP合同無效才能達(dá)到目的。

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      依法有效的PPP合同,對(duì)政府方和社會(huì)資本方均有法律約束力,政府方也應(yīng)當(dāng)積極履行合同,包括保證PPP項(xiàng)目庫(kù)的合規(guī)性,若由于PPP項(xiàng)目存在不合規(guī)而退庫(kù)的,社會(huì)資本方可以要求政府方承擔(dān)違約責(zé)任,或者在具備解除條件的情形下提出解除合同的要求,這樣的請(qǐng)求比主張合同無效更容易獲得法院的支持。

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      筆者認(rèn)為,社會(huì)資本方在準(zhǔn)備終止PPP合同的訴訟前,應(yīng)充分考慮訴訟的復(fù)雜性,結(jié)合具體的項(xiàng)目情況認(rèn)真論證,提出最有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)的訴訟請(qǐng)求,以獲得法院的支持。 本文+內(nèi)-容-來-自;中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

 

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      附:財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文列舉的七類應(yīng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形:

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1、不適宜采用PPP模式實(shí)施。 內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳_0排放¥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等,不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè),無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的;其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。 

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2、前期準(zhǔn)備工作不到位。

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包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的;涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的;未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

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3、未按規(guī)定開展兩個(gè)論證 本`文-內(nèi).容.來.自:中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的(201547日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及20151218日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外);雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證,但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。 

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4、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。 本+文內(nèi).容.來.自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

包括入庫(kù)之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的;尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的;項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。  內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

5、不符合規(guī)范運(yùn)作要求。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的;未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定,未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。 

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6、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。

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包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的;政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的;政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的;存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。  本+文內(nèi).容.來.自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

7、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī),所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán),可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的;未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息,入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息,或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。 

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