如何做好PPP 項目前期準備工作？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點關(guān)注

劉海春（咨詢類 四川省迅達工程咨詢監(jiān)理有限公司）： 如何做好 PPP 項目前期準備工作？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實錄

王守清（學術(shù)類 清華大學）：首先，發(fā)改委和行業(yè)主管部委負責項目規(guī)劃和可研、審批與立項，一個項目沒有決定要做之前，就不要討論是否 PPP 的問題。其次，一個項目

是否用 PPP，要做模式比較，即物有所值評估，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好（效率更高）就用哪種，因為各種模式有各自的優(yōu)缺點。如果政府沒有錢，而項目必須上，就應允許政府在一定前提下借錢（現(xiàn)在是把這條路堵太死了），當然也可以考慮 PPP，但如果 PPP 還不如政府借錢做得好，就不用PPP。另外，政府有錢也不一定就用傳統(tǒng)模式，要看是不是 PPP 更好?？傊镉兴档睦砟畋仨氂?，至于用什么評價方法是另一回事，但條例不會寫到方法這個層面這么細，但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條 PPP 路，這是不對的。再次，如果一個項目決定要做 PPP， 就要看是使用者付費還是政府付費，如果是政府付費，這就要看政府的財政承受能力，這是財政系統(tǒng)的權(quán)力和職責，只要政府支付不起（加上該 PPP 項目帶來的溢價財政收入）， 就一票否決。從次是招標評標怎么選擇合適投資者的問題， 必須考慮中標者的全過程能力，一個企業(yè)不行，就組成聯(lián)合

 

體。最后是監(jiān)管與支付問題，符合產(chǎn)出和績效要求，政府或 使用者就支付，不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點政府這一兩年開始重視了，這是很對的。

另外，做PPP 要進行六個方面的評估。一是法律法規(guī)可行性，這個不必多言，制定PPP 條例正是為解決這個問題。二是項目可行性，除了傳統(tǒng)模式要評估的規(guī)劃、經(jīng)濟、環(huán)保等可行性，PPP 最相關(guān)的是財務、合同、社會、配套等可行性。三是可融資性，包括兩方面，投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權(quán)投資）；以及能不能借到錢（債權(quán)融資）。四是可負擔性，如果是政府付費或補貼，重點看政府的財政承受能力和信用；如果是使用者付費，重點看市場需求和使用者支付意愿與能力，這些都涉及定價與調(diào)價問題。五是可執(zhí)行性，兩個方面，所有涉及政府審批的各種風險，包括同級其它部門和上級政府的審批， 必須政府負責，故聯(lián)評聯(lián)審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程，效率極低；另外，項目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如，若是財務投資者主導PPP 項目，自己不一定會干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項目出了問題還是自己要負責，對政府負責。 六是可監(jiān)管性，這是基于績效指標和產(chǎn)出要求的，如果不說清楚，監(jiān)管就沒有依據(jù)，而且監(jiān)管并不僅僅是政府實施機關(guān)的事，還有相關(guān)政府部門在傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管、社會公眾特別是使用者參與的監(jiān)管，如果是很專業(yè)方面的監(jiān)管，政府還

 

可以委托獨立第三方代表政府監(jiān)管。這些都是 PPP 最重要的方面，PPP 條例最好能體現(xiàn)，其它方面則是細節(jié)問題，PPP 條例可能不會涉及到，可以留待以后的 PPP 相關(guān)政策、指南、手冊和示范合同等明確。

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：根據(jù)財金 113 號文等相關(guān)規(guī)定，PPP 項目全生命周期由識別階段、準備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交階段組成，PPP 項目前期準備工作應包含項目立項、識別階段、準備階段的全部工作。首先是建立組織管理機制，為項目運行提供組織和人力保障。成立 PPP 項目領(lǐng)導小組，明確主管領(lǐng)導及實施管理機構(gòu)，層層壓實責任，明確職責分工，建立各部門及相關(guān)單位協(xié)作機制。特別要明確項目實施機構(gòu)，具體負責項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等全生命周期管理工作。其次是確保項目前期合法合規(guī)。依法依規(guī)做好立項審批、環(huán)評環(huán)保、用地等相關(guān)立項審批手續(xù)，如：項目建議書、可行性研究報告、土地獲取及用地預審、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、水土保持等。再次是確保項目具備可行性和財政可承受。根據(jù)項目投資規(guī)模、提供的公共服務產(chǎn)品需求及價格調(diào)整機制、市場化程度、項目所屬領(lǐng)域、物有所值定性及定量評價、財政承受能力論證及相應財務、債務等情況，充分論證是否適宜采用 PPP 模式。同時，要編制科學規(guī)范可行、可操作和財政可承受的實施方案，如果是存量項目還要進行資產(chǎn)評估。最后是確保項目的績效和可持續(xù)發(fā)展。對整個項目的運行要進行充分的評估論證，要重點關(guān)注以下幾個方

 

面：一是項目采用PPP 模式實施后凸顯的資金績效、運用績效，加強評估PPP 項目實施效益，真正體現(xiàn)物有所值，并帶動周邊地區(qū)發(fā)展；二是注重整體規(guī)劃及整個地區(qū)各類PPP 項目的協(xié)同促進效應，從而讓 PPP 模式實現(xiàn)“1+1＞2”的效果， 實現(xiàn)有序開發(fā)并健康持續(xù)發(fā)展。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

PPP 項目普遍具有合作期限較長、涉及領(lǐng)域較廣以及專業(yè)性較強的特點，如果前期準備和論證不充分，欲速則不達，必然會給項目帶來持續(xù)性的不良影響。因此，對于政府方而言， 做好 PPP 項目的前期準備工作是做好 PPP 項目的第一步，建議從以下方面重點把握：一是為項目推進、實施提供組織保障。政府在正式啟動PPP 項目前，應當確定 PPP 工作領(lǐng)導小組，并相應建立跨部門協(xié)調(diào)機制，明確牽頭部門（實施機構(gòu)） 和其他各部門的職責和權(quán)限，確保項目的有序推進和實施。二是明確項目產(chǎn)出范圍和產(chǎn)出標準。項目產(chǎn)出范圍（包含項目的設計、融資、建設、運營等）決定了項目運作模式（BOT、BOO 等）的適用，而項目產(chǎn)出標準（建設規(guī)模、技術(shù)標準、運營標準等）將直接作為政府方付費的依據(jù)，因此項目產(chǎn)出范圍和標準的明確對于后續(xù)實施方案中運作模式、政府付費模式和績效考核標準的制定都十分關(guān)鍵。三是充分論證項目的可行性?？尚行哉撟C是后續(xù)準備工作開展的前提，也是后續(xù)開展物有所值和財政承受能力論證的重要基礎。PPP 項目可行性論證既要從經(jīng)濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響等方面進行充分分析和論證，也要從政

 

府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理方面，對項目是否適宜采用PPP 模式從實施的可行性、必要性、緊急性等方面作出分析、論證、篩選和儲備。四是關(guān)注經(jīng)濟測算指標和模型的合理性。實施 PPP 項目應經(jīng)過嚴謹充分論證，但是在實踐中項目前期論證存在經(jīng)濟分析不到位，測算不嚴謹，論證不充分的問題，對未來政府的支出責任和項目的可行性帶來隱患。對此，政府方除基于項目實際情況制定完善經(jīng)濟評價體系，審查核心財務指標測算基準的合理性之外，應適時開展市場測試工作并根據(jù)測試結(jié)果調(diào)整財務模型和財務指標。五是全面識別項目的風險并合理分配。受外部環(huán)境的變化和影響，PPP 項目的實際運作與預期目標往往會有不同方向及程度的偏離，因此在項目準備工作中，政府方應主動識別風險、制定應對風險的措施，防止未知風險的發(fā)生。以使用者付費類型項目為例，該類項目通常由社會資本承擔項目運營過程中的市場/收費風 險，但是對于銷售渠道（如電/水網(wǎng)）由政府控制的項目或 者政府對于付費定價具有主導權(quán)的項目，則政府應給予最低需求保障或排他性擔保以實現(xiàn)風險的合理分擔；。六是配套措施的跟進與落實。為項目的有序推進，政府方應提前制定配套措施的實施計劃，包括項目所涉土地、水、電、氣和道路等配套設施的提供，征地拆遷計劃的落實以及項目所需的上下游服務供應商與項目社會資本之間協(xié)調(diào)安排等。

另外，做好 PPP 項目的前期準備工作對于社會資本充分

了解項目風險，合理制定項目投標報價方案以及項目后續(xù)的

 

實施開展也至關(guān)重要。對于社會資本而言，應同樣注意：一 是全面審查項目的合規(guī)性。合規(guī)性是保障項目可持續(xù)實施的前提，對于 PPP 項目而言尤其重要。項目前期立項文件的完備性、運作模式的合規(guī)性以及收益回報的保障措施等是項目整體合規(guī)性的重要方面，同時也作為社會資本是否參與項目的決策因素。二是充分調(diào)研項目的經(jīng)濟可行性，特別是項目投資回報的來源。如對于使用者付費類型項目，不能過于依 賴于政府提供的測算數(shù)據(jù)，而應提前開展市場調(diào)研工作，重點審查項目可預期收益的真實水平并相應制定合理報價，以實現(xiàn)項目未來現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。三是合理判斷項目的可融資性。項目可融資性直接影響項目執(zhí)行階段的可行性，由于通 常情況下項目的投融資風險均由社會資本承擔，因此建議社會資本在項目前期就重點關(guān)注項目的可融資性，包括項目的回報和調(diào)價機制、收益的具體來源以及政府提供的其他保障措施等，并與銀行等金融機構(gòu)提前做好充分溝通，以保障項目投融資方案能夠順利落實。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：PPP 項目前期

準備工作，一般是指政府職能部門、事業(yè)單位或社會資本在PPP 項目識別、準備等階段，根據(jù)法律、行政法規(guī)或其他政策性文件應完成的準備、驗證、審批等工作。下面將結(jié)合項 目推進的各個階段的工作內(nèi)容，對PPP 項目前期準備工作應注意的事項進行分析。一是PPP 項目前期準備時應注意PPP 模式可適用范圍的識別。原則上PPP 模式適用于政府負有提供義務，適宜由社會資本承擔、投資規(guī)模大、需求穩(wěn)定、產(chǎn)

 

出明確的公共服務項目，政府職能部門、事業(yè)單位或社會資本在發(fā)起 PPP 項目時，應注意項目性質(zhì)的識別。僅涉及工程建設，不涉及運營維護內(nèi)容的項目、財政支出責任占比超過

5 的地區(qū)新上的政府付費項目、財政支出責任占比超過 10的地區(qū)的項目、商業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目均不適合采用 PPP 模式。實踐中除項目本身的性質(zhì)外，還應關(guān)注項目所在地的財 政狀況，綜合考慮可采用 PPP 模式的項目范圍。二是 PPP 項目前期準備時應注意編寫的PPP 項目實施方案的規(guī)范性。編寫 PPP 項目實施方案，應在結(jié)合項目實際情況的基礎上，參照相應的政策規(guī)范進行編寫，保證項目實施方案內(nèi)容的完整性。同時，應重點關(guān)注項目交易結(jié)構(gòu)、項目采購和績效考核 的內(nèi)容，即項目實施方案的交易結(jié)構(gòu)應滿足國家對項目資本金的最低要求，不得出現(xiàn)政府或政府指定主體向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的內(nèi)容，也不得存在擔保、還款承諾等內(nèi)容。項目實施方案中的項目采購應 明確采購方式和適用的采購規(guī)范，做到采購適用的規(guī)范清晰明了，明確是否適用“兩標并一標”等內(nèi)容。項目實施方案的績效考核部分，應建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。在內(nèi)容滿足規(guī)范要求的基礎上，應注意將滿足規(guī) 范要求的項目實施方案報政府審批。三是 PPP 項目前期準備時應注意規(guī)范財政承受能力論證和物有所值評價。開展項目財政承受能力論證時，對未來財政支出增長預測應注意與已有項目保持一致，除非污水、垃圾處理等依照收支兩條線管

 

理的 PPP 項目，不得從政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算中安排PPP 項目運營補貼支出，涉及跨區(qū)域財政預算支出安排的，應注意按照各自承擔的財政支出責任分別進行論證。開展項目物有所值評價時，除定性評價外，應注意項目物有所值定量評價，計算 PSC 值、PPP 值時所采用的參數(shù)應注意同地區(qū)相同或相似項目的保持一致。四是 PPP 項目前期準備時應注意與項目立項審批等手續(xù)的協(xié)調(diào)。涉及政府出資的PPP 項目，應按照政府投資項目進行審批，依次審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計（核定概算）等文件，明確政府投資資金的投資計劃。實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，應根據(jù)《政府核準的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定， 由相應的核準或備案機關(guān)履行核準、備案手續(xù)。若項目需變更項目法人的，則應在批復文件中明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人。保證 PPP 項目實施與傳統(tǒng)項目立項制度的協(xié)調(diào)。若涉及存量項目國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定履行相應的審批、備案手續(xù)。最后，隨著《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）的出臺，將符合規(guī)定的 PPP 協(xié)議發(fā)生爭議認定為行政協(xié)議爭議，應按照行政訴訟進行處 理，而行政訴訟案件適用的規(guī)范比民事訴訟適用規(guī)范的范圍更大，爭議解決過程中更加重視項目準備過程中政府實施行為的合法性，因此準備過程中應重點關(guān)注、審查 PPP 項目準備階段工作內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，若發(fā)現(xiàn) PPP 項目準備過程中存在違規(guī)行為的，應及時采取補救措施，避免影響PPP

 

項目后續(xù)工作的開展。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）： 為進一步做好PPP 項目前期準備工作，推進項目順利落地，

合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務，保障 PPP 項目持續(xù)健康發(fā)展，提出如下建議：一是要做好扎實的項目立項工作，建議開展績效評估，重點論證立項必要性、績效目標合理性、投入經(jīng)濟性（物有所值情況）、財政可承受性與實施方案可操作性。行業(yè)主管部門應加強項目可行性論證，保障項目建設的可行性與投資合理性，引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與基礎設施與公共服務建設。各級財政部門要配合行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)做好物有所值評價及實施方案編制工作，做實財政承受能力論證，嚴守政策紅線，優(yōu)化實施方案，為項目順利落地提供有效保障。二是積極開展市場測試，讓金融機構(gòu)和潛在社會資本提前參與到項目前期工作中來。PPP 市場測試是政府方的項目需求與金融機構(gòu)和社會資本投資回報訴求有 效對接的重要環(huán)節(jié)，如果在前期未建立科學充分的溝通機 制，易使咨詢方案與實際情況相背離，項目內(nèi)容無法得到充分響應，引發(fā)采購失敗、融資不暢、建設受阻等諸多問題。因此為了保障PPP 項目的順利推進，政府方在前期應積極開展市場測試，重視金融機構(gòu)和潛在社會資本的意見和建議， 就投資回報、風險分擔在內(nèi)的關(guān)鍵條件進行博弈，使項目的設計方案和條件設置更加契合雙方需求，合理把控項目風 險，提高政府財政資金使用效率。三是對潛在社會資本進行盡職調(diào)查，根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，對

 

潛在社會資本的資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的社會資本進行溝通，組織調(diào)研及考 察，確保項目后期融資、建設、運營等環(huán)節(jié)的順利開展。

彭潤中（學術(shù)類 上海國家會計學院）：PPP 項目前期準

備工作是PPP 項目能否在項目全生命周期內(nèi)實現(xiàn)預期目標的基礎。如何界定 PPP 項目前期準備，個人理解應為項目采購之前的全部相關(guān)工作。基于這一界定，前期準備應做好以下幾方面工作。一是項目可行性論證?？尚行哉撟C包括對項目建設必要性、技術(shù)可行性、社會經(jīng)濟效益等方面的論證，可行性論證是后續(xù)準備工作的前提，也是后續(xù)開展VFM 論證的重要基礎。二是項目立項。我國現(xiàn)行投資管理模式按項目投資資金來源區(qū)分為審批制、核準制、備案制三種管理模式。目前 PPP 項目的三種回報機制中，政府付費和 VGF 適用于審批制和核準制兩種模式。因此，項目立項需按對應的投資管理模式要求，按政策和程序要求向投資主管部門申報完成立項。從前期一些項目來看，一些 PPP 項目由于前期立項欠規(guī)范，導致后續(xù)工作受到很大影響甚至無法開展。三是項目 VFM 和財政承受能力論證及實施方案編制。根據(jù)前期兩論證和實施方案的情況，建議加快頒布兩個論證的操作指南及方案編制指南。同時，加強對參與該項工作的第三方機構(gòu)的能力建設和有效監(jiān)管，提高兩論證和實施方案的質(zhì)量。四是項目準備階段需明確 PPP 項目的績效管理方法。個人認為，PPP 項目績效管理整體上可參照目前財政支出績效管理框架，在評價指標方面，需要財政部門和行業(yè)主管部門共同確定相關(guān)評

 

價指標，并盡可能與相應的行業(yè)評價指標相銜接。對于新建項目，建議將績效管理分為建設期績效管理和運營期績效管理兩個部分。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山

東分公司）：首先要做好 PPP 項目篩選工作。關(guān)于 PPP 項目的篩選，一是要選擇符合能源、交通運輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務領(lǐng)域的公益性項目，禁止不屬于公共服務領(lǐng)域，政府不負有提供義務的項目、因涉及國家安全或重大公共利益不適宜由社會資本承擔以及僅涉及工程建設無運營內(nèi)容的項目采用 PPP 模式；二是要結(jié)合當?shù)匾?guī)劃發(fā)展需要，推動公共需求迫切的項目開展PPP 模式；三是利用國家鼓勵及扶持地方發(fā)展的各項優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌中央補助資金及地方配套政策，推動重大公共產(chǎn)品及服務項目優(yōu)先采用PPP 模式；四是推動PPP 助力國家政策實施，服務脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興工程、加快改革創(chuàng)新、服務區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

其次要做好 PPP 項目立項工作。為地區(qū)發(fā)展需要，地方

政府結(jié)合自身可支配的財力綜合考量公共期盼，做好項目前期調(diào)研、立項工作，要做到四個牢記：一是牢記為人民服務宗旨，推動服務大局、響應國策、惠及百姓的政策支持類 PPP 項目；二是牢記量力而行、盡力而為，切忌不切實際的盲目投資，造成國家社會損失為下屆政府平添沉重的負擔；三是牢記創(chuàng)新營商環(huán)境的建設，借用 PPP 模式促進政府職能轉(zhuǎn)變，

 

利用放管服打造當?shù)貭I商環(huán)境，促進各類經(jīng)濟實體健康發(fā) 展，增添社會經(jīng)濟活力；四是牢記“功成不必在我、功成必定有我”的初心，以勇于擔當?shù)呢熑?、敢于作為的魄力，腳踏實地推動化解地方政府債務及地方重大投資 PPP 項目開展。

再次要做好 PPP 項目謀劃工作。公共產(chǎn)品及服務項目采用 PPP 模式，要做好前期的謀劃調(diào)研工作。在地方發(fā)展規(guī)劃、社會公眾訴求、項目投資規(guī)模、存量債務化解、投融資政策、 社會資本投資潛力、市場融資可行性等方面要做到謀后而定、行且堅毅。必要時聘請專業(yè)咨詢團隊開展項目前期調(diào)研， 提出項目采用PPP 模式可行性建議，全面綜合涵蓋上述各方關(guān)切，助力政府投資決策。復次要界定 PPP 項目邊界條件。PPP 模式的項目邊界條件是項目合作的核心內(nèi)容，在調(diào)研決策的基礎上對PPP 項目各方的責、權(quán)、利劃分，是 PPP 項目參與方承擔風險的底線。主要包括資產(chǎn)權(quán)屬歸屬、項目建設運營產(chǎn)出、合作雙方責任、風險分擔責任、合作期限、回報機制、收益補償、績效評價、合同變更、履約保障、應急機制、臨時接管、提前終止等方面。又次做好 PPP 項目實施方案。PPP 項目實施方案，是對項目概況、風險分配框架、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、邊界條件、監(jiān)督管理架構(gòu)、項目采購、財務測算等內(nèi)容從專業(yè)角度進行設計與編制。必要時實施機構(gòu)可聘請咨詢服務機構(gòu)提供相關(guān)服務，同時也要借助行業(yè)部門及專家的力量對實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證工作進行評定分析。從次開展 PPP 項目物有

 

所值評價。借鑒物有所值（VFM）評價方法，綜合考慮公共 服務需要、責任風險分擔、項目產(chǎn)出質(zhì)量、關(guān)鍵績效指標、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，從定性和定量等方面開展物有所值評價工作。物有所值評價審核未通過的項 目，項目實施機構(gòu)可對實施方案進行調(diào)整，并重新開展物有所值評價后提請本級財政部門審核，仍未通過的，不宜采用PPP 模式。

最后開展財政承受能力論證工作。通過物有所值評價的

項目，由財政部門根據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統(tǒng)籌本級全部己實施和擬實施 PPP 項目的各年度財政支出責任，并綜合考慮行業(yè)和領(lǐng)域均衡性后，出具財政承受能力論證意見。簡而言之，PPP 項目能夠順利實施，其前期的調(diào)研、分析、決策十分關(guān)鍵，甚至是PPP 項目成敗的核心要素。因此建議地方政府在開展PPP 模式之前，一定要做好前期投資規(guī)劃、方案設計、邊界界定， 責任劃分等工作，借助專家團隊提供專業(yè)分析，可以幫助政府投資決策，促進 PPP 項目健康有序發(fā)展，真正起到事半功倍的效果。

段志文（財務類 中鐵建黃河投資建設有限公司）：PPP

項目資金體量大、合作期限長、參與主體多、不確定性因素多，誰都無法準確預測十幾二三十年的未來，因此，如果前期準備論證不充分，風險分配不平衡，不僅會使項目落地難， 也給后續(xù)長期運營帶來無盡的麻煩糾纏。PPP 項目只有前期的準備充分了，后期的實施才能更加順利，否則，欲速則不

 

達。如何做好PPP 項目前期準備工作，談幾點個人的看法。一是要圍繞 PPP 項目合同做好前期的各項論證。核心要義是按照“地位平等、公平公正”原則，落實 PPP 項目合同體系構(gòu)建。項目可研、兩評一案、各種測算測試，都是圍繞PPP 項目合同的“合理收益、風險合理分擔”原則能夠有效貫徹來做的前期鋪墊，任何脫離該原則的合作邏輯，其后果，要么是社會資本難以接受使得項目無地可落，要么是責權(quán)利邊界不清使得項目實施過程麻煩不斷。社會資本對項目要有合理預期，政府也要聽得進別人的意見建議，雙方要按平衡的原則把未來幾十年的事情邏輯演變做好前期推演。PPP 前期工作準備急不得。二是投資風險要合理鎖定。投資超概算、超政府預算似乎已成為基建行業(yè)的常態(tài)和慣例，各種審計審價、變更確認已成為基建行業(yè)最麻煩不斷的頭痛事、心頭病， 歸根結(jié)底是項目設計深度不夠、前期約定不清，投資額心中無底。我們建議，PPP 項目的前期設計深度至少要達到初步設計深度，把項目的范圍、技術(shù)標準、功能要求進行清晰的約定， 并給與社會資本合理的優(yōu)化空間、合理的優(yōu)化成果回報之合同約定，使其承擔的投資風險與其得到的回報相匹配。PPP 項目前期設計工作粗不得。三是運營風險分配要適度?？裳蓄A測的使用量風險不可過度轉(zhuǎn)移到社會資本方，社會資本方承擔可研預測不準的風險顯然有失公平，增量部分才是社會資本的責任義務，理所應當也應獲得對應的回報， 政府理應承擔最低保底量、最低保底價。績效考核要規(guī)范、適度，合同約定標準是績效考核、支付服務價格的唯一合法

 

依據(jù)。PPP 風險分配機制模糊不得。四是要重視 PPP 可融資性。融資功能不是PPP 的唯一，但可融資性一定是很重要的前提。PPP 是基礎設施公共服務，是政府的責任義務，保證項目的可融資性是政府首要考慮。可融資性的前提是要有合理的回報水平、一定的信用保障，政府的“砍價”部門要有底線思維，要統(tǒng)籌不同所有制、不同利益訴求主體的平衡， 統(tǒng)籌股權(quán)債權(quán)融資的可實施性。PPP 項目可融資性的這口鍋， 政府甩不得 。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：三點建

議：一是風險合理分擔是前期工作的核心。清晰的邊界條件、 合理的風險分擔是包括 PPP 項目在內(nèi)的所有項目成功的關(guān)鍵。而PPP 項目對風險合理分擔的要求更高，風險分擔的最終成果是合同文件中的每一個條款，這是未來 PPP 項目執(zhí)行實施的基礎，也是 PPP 項目頂層設計的要求。二是市場測試適當前行。PPP 項目前期準備工作不是閉門造車，應通過合法路徑，積極聽取潛在社會資本的合理化建議和意見，包括實施內(nèi)容、投資金額、投資回報率、未來運營維護內(nèi)容，績效考核等。PPP 項目前期準備工作既要有前瞻性，也要有落地性，故在形成工作成果之前，應進行適當?shù)氖袌鰷y試。三是進一步吸收國際上最佳慣例和成熟經(jīng)驗。例如，綠色金融、 氣候變化應對、ESG 投資理念等，在國際上已經(jīng)發(fā)展了較長時間，概念早已深入人心，并形成了一些良好慣例和成熟體系，應考慮中國特色，予以轉(zhuǎn)化并應用于中國 PPP 實踐之中， 相應地 PPP 項目的前期準備工作也應有對應的具體工作內(nèi)

 

容、成果體現(xiàn)，與國際接軌，促進中國 PPP 的可持續(xù)性長久良性發(fā)展。

PPP 項目的前期準備工作可以分為兩大類：一是項目本身實施的可行性和必要性，這主要是通過項目立項審批、國有資產(chǎn)評估審批等相關(guān)工作完成，這一項工作應該依照相關(guān)法律規(guī)定開展，是包括 PPP 項目在內(nèi)的所有項目的基礎性工作。二是采用PPP 模式所必需的物有所值評價和財政承受能力論證，這一項工作是采用 PPP 模式必經(jīng)的工作。這兩項工作相輔相成、互為支撐、無縫對接，共同構(gòu)成 PPP 項目頂層設計的重要內(nèi)容，PPP 項目前期準備工作的重要性不言而喻。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：一是選好項目，要

根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，篩選出適合采用 PPP 模式的基礎設施和公共服務領(lǐng)域的項目，優(yōu)先選擇適用由社會資本建設運營、合作邊界清晰、有一定現(xiàn)金流的項目。二是做好項目的可研、立項報批及土地供應、環(huán)評等項目審批手續(xù)。三是確定項目的實施機構(gòu)，通過公開的方式選擇合適的咨詢服務機構(gòu)，開展 PPP 項目方案編制及物有所值評價、財承論證工作。財政部門要認真做好對兩評一案的審核和批復，并按規(guī)定程序報批。四是成立由分管領(lǐng)導掛帥的項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組和工作班子，為推進PPP 項目提供組織保障。五是組織 PPP 專家對項目方案進行優(yōu)化，確保方案合法合規(guī)、科學合理。六是對潛在的社會資本、提供融資的金融機構(gòu)，要充分接觸溝通和方案測試，確保選擇到最優(yōu)的社會資本方和融資機構(gòu)。七是做好培訓、宣傳工作，統(tǒng)一各方

 

面的思想認識，消除一些片面的、不正確的看法，同時，對相關(guān)參與各方及時開展培訓，掌握PPP 操作的要求、方法、路徑，確保不走偏、不變樣。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

PPP 項目前期準備工作是 PPP 項目的基石，只有準備階段工作做扎實，PPP 項目才能行穩(wěn)致遠。關(guān)于 PPP 項目前期準備工作，財金 113 號文已經(jīng)做出了具體規(guī)定，除此之外，個人認為從實務角度講，PPP 項目準備還應當做好如下工作：首先，要重點做好項目的可融資性分析，資金市場調(diào)查，PPP 項目融資意向客戶市場調(diào)查。項目融資是 PPP 項目落地的關(guān)鍵，隨著 PPP 政策的收緊，PPP 項目存在融資難、審批時間長、資金使用期限短、融資成本高等問題。政府在準備階段， 要與各金融機構(gòu)積極溝通，充分了解各金融機構(gòu)的投資意 愿、對社會資本方的要求，相應調(diào)整項目實施方案、采購方案，使得后期選取的社會資本方能夠順利融資。建議要完善項目融資所需要的各項項目審批手續(xù)，為項目融資做好充分的準備工作。其次，要做好對潛在社會資本方的市場測試工作。實踐證明，市場測試能夠確認市場中 PPP 產(chǎn)品的平均成本和市場行情，是評判項目可行性、項目指標設定科學性的一種行之有效的辦法，因此，政府要重視對社會資本方的市場測試工作，設定科學的程序進行市場測試。避免盲目招標， 導致項目流標受挫。最后，要做好項目公眾民意測試工作。PPP 項目涉及到社會公眾的利益，公眾對 PPP 項目的反映和評價直接決定PPP 項目的成敗，所以在PPP 的各項環(huán)節(jié)要充

 

分調(diào)查民意，特別是PPP 項目的運作模式、使用者付費情況等要充分征求公眾意見。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：PPP 項目前期準備工作是否充分，直接關(guān)系到項目能否順利推進，提幾點建議，供參考：一是 PPP 項目前期應做好統(tǒng)籌規(guī)劃，政府有關(guān)部門應對區(qū)域內(nèi)所有的 PPP 項目根據(jù)需求，做好項目的推進次序，以滿足政府和社會公眾需求， 避免造成項目浪費；二是 PPP 項目的應做好推進的統(tǒng)籌安排， 做好政府部門的配合，形成合力，推進項目的聯(lián)評聯(lián)審機制， 以保證項目推進的進度，以滿足項目推進的需求；三是PPP 項目前期要做好市場測試，明晰項目的市場邊界條件，充分了解項目對社會資本的吸引力，市場的競爭程度，保障項目能夠順利落地；四是PPP 項目前期要做好項目可融資分析， 應提前征求金融機構(gòu)對于項目融資結(jié)構(gòu)、融資成本的意見， 以保證項目能夠及時融資到位，保證項目落地。

劉窮志（學術(shù)類 武漢大學）：PPP 項目前期工作涉及項

目可行性論證、盡職調(diào)查、財務測算、實施方案編制和上報審批、協(xié)議擬定、采購文件發(fā)布、談判、簽約等。當前前期 工作有三點建議：一是熟悉PPP 基本制度與最新政策。特別要熟悉PPP 操作指南、PPP 合同、財金 10 號文，還有與 PPP 相關(guān)的發(fā)改投資規(guī) 1098 號文、專項債政策等。二是財承論證。財政支出能力預測要科學、審慎、防范財政風險，要充分考慮經(jīng)濟的周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性三期疊加因素，密切關(guān)注中央與地方財政職能劃分改革進展。三是做好“市場測

 

試”工作。PPP 舊指南中沒有市場測試，新指南征求意見稿中增加市場測試很有意義，增強了可行性研究，充分了社會資本競爭。

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團有限公司）：建議：一

是系統(tǒng)分析 PPP 項目在區(qū)域的作用，考慮項目對環(huán)保、生態(tài)、商業(yè)、發(fā)展環(huán)境的影響，發(fā)掘項目的潛在價值，如大規(guī)?；A設備建設產(chǎn)生的廢料能否與再生資源綜合利用統(tǒng)籌考慮， 遠郊道路能否與太陽能電站相互接合；二是充分利用市場測試、兩評一案等方式收集反饋意見，特別是技術(shù)方面意見建議，我們正處在第五次科技革命期間，技術(shù)的變革將充分影響項目可行性、贏利性；三是項目前期就應全生命周期來考慮績效考核指標，充分理解項目的前期與后期的區(qū)別，以便合理安排大中修，避免一個指標考核到項目結(jié)束等不合理現(xiàn)象，減少主觀評價指標，合理分配客觀考核指標。

丘開浪（財務類 廈門市大學資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價

有限責任公司）：從政府方的角度看，在PPP 項目前期準備工作中，建議重點關(guān)注兩大事項：一是明確績效目標。績效目標的設置應關(guān)注是否可量化、可驗證，應盡量避免績效考核過程中人為因素的干擾或影響。二是明確績效評價和激勵機制?？冃гu價和激勵機制是否合理，取決于社會資本是否有節(jié)約建設運營成本的“自驅(qū)力”。也就是說，在PPP 項目前期準備工作中，設計的績效評價機制和激勵機制，應促使社會資本“主動”節(jié)約成本，而不是在監(jiān)管壓力下的“被動” 節(jié)約成本，這一點十分關(guān)鍵。

 

毛元秀（咨詢類 北京方程財達咨詢有限公司）：財金

10 號文等政策的出臺，對 PPP 項目前期準備工作提出了更高的要求。根據(jù)財金 10 號文，“財政支出責任占比超過 5的地區(qū)，不得新上政府付費項目”，“對于規(guī)避上述限制條件， 將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于 10的，不予入庫”，

目前很多地方財政支出責任占比已經(jīng)超過了 5，為符合政策要求，項目前期準備工作需更加充分，包括但不限于：一是堅實的組織保障措施。財金 113 號文提出，“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的”，因PPP 項目涉及財政、發(fā)改、國土、規(guī)劃等多個部門，實踐中，這種協(xié)調(diào)機制確實非常有必要，一般以政府領(lǐng)導小組等形式存在，小組內(nèi)部合理分工、分工明確、責任到人、緊密協(xié)作、重大問題集體討論決策，確保項目高效、順利推進。二是顧問機構(gòu)緊密協(xié)作。編寫實施方案需參考可研報告的項目內(nèi)容、經(jīng)濟技術(shù)指標等核心要素。在測算政府補貼時，使用者付費金額需參考可研報告中的金額，這要求可研報告達到一定的深度。在可研報告編寫階段，咨詢機構(gòu)就需和可研編制單位等充分溝通、緊密協(xié)作，確保后續(xù)的方案設計及測算有數(shù)可查、有據(jù)可依。三是充分論證項目內(nèi)容。納入 PPP 合作范圍的項目內(nèi)容應進行充分論證，確保合法合規(guī)，避免出現(xiàn)：為了湊 10的指標，將大量的商業(yè)或住宅地產(chǎn)等納入合作范圍，或者將依法不能對外經(jīng)營的土地

 

或設施納入合作范圍進行對外經(jīng)營，或者打捆的項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)等。四是科學、合理測算使用者付費。如可研報告無使用者付費金額可供參考，使用者付費的測算應科學、合理，盡量貼近項目實際。如為了滿足 10的指標而刻意做大， 將給項目落地埋下重大隱患，社會資本不會承擔不合理的市場風險，項目對市場的吸引力可能大打折扣。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責任公司）：長期

以來，存在一些項目前期準備工作不充分、項目運作質(zhì)量不高的情況，主要表現(xiàn)在：一是項目真實的必要性、可行性存在問題，項目未經(jīng)過充分的論證，倉促上馬；二是項目可研報告、設計的深度不夠；三是項目“超概”現(xiàn)象比較普遍； 四是一些項目征地因為征地拆遷、土地手續(xù)等，進度一拖再拖，不能順利實施；五是有些項目（如水環(huán)境、海綿城市等），項目前期投資規(guī)模非常大，后期大幅縮減投資規(guī)模；六是一些項目采用非主流工藝，導致運營成本增加、后期提標改造困難；七是一些項目政府主導可研、設計方案，投資人進場后又大幅度調(diào)改；八是一些項目還是按照申請上級獎補資金的套路，或者擔心后期“超概”，可研報告投資估算虛高； 九是甚至有些項目建成以后（如污水廠等），因為選址、配套管網(wǎng)、實際水量等問題，未能投入運營。這種情況在傳統(tǒng)運作模式也很多，因為信息不公開，沒有廣為人知。對于 PPP 項目來說，如果發(fā)生上述情況，帶來的不利影響更加突出。傳統(tǒng)項目可研完成以后，還有初步設計，施工圖設計，可研深度不夠，可以通過初步設計、施工圖設計，逐步深化、逐

 

步修正，再進行施工招標；而大部分 PPP 項目是有了可研、兩評一案、尚未進行初步設計就進行招標，然后由投資人主導進行初步設計、施工圖設計，這種情況如果可研深度不夠， 容易形成“邊設計邊施工”、“超概”等諸多后患。在項目手續(xù)上，傳統(tǒng)項目都是由建設單位主導辦理，PPP 項目找來投資人以后，很多手續(xù)是交由項目公司去辦，如果征地拆遷、 土地手續(xù)等不完善，會造成項目進度滯后、責任界定不清， 從而產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象。

全國范圍內(nèi)，PPP 項目出現(xiàn)了很多問題，造成公眾對 PPP

政策的諸多詬病，個人認為，這些問題其實大多不是由于 PPP 政策、操作流程造成的，而是由于前期準備工作不充分造成的。前期準備工作內(nèi)容很多，有關(guān) PPP 運作等方面內(nèi)容大家都很關(guān)注，這里重點強調(diào)一下項目實際操作中容易忽視的問題，建議如下：一是地方政府應由全市（縣）統(tǒng)一籌劃，匯 總擬推進的 PPP 項目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項目的實施進程。一般而言，補短板、利民生、改善 投資環(huán)境、投資收益較快較好的項目優(yōu)先推進，要保證項目 真實的必要性與可行性。二是作為一個基建項目，除了現(xiàn)在 都關(guān)注的 PPP 操作流程，還有一個基本建設程序，規(guī)劃、可研、節(jié)能、環(huán)評、安評、穩(wěn)評、水保、土地手續(xù)等，都有一 套嚴格的程序，具體參見發(fā)改委的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，要按照這些程序推進項目。三是項目實施機構(gòu)應做好項 目前期準備工作，包括明確項目功能需求、建造標準，組織 完成編制可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾婢幹粕疃葢?/div> 【版權(quán)聲明】本網(wǎng)為公益類網(wǎng)站，本網(wǎng)站刊載的所有內(nèi)容，均已署名來源和作者，僅供訪問者個人學習、研究或欣賞之用，如有侵權(quán)請權(quán)利人予以告知，本站將立即做刪除處理（QQ：51999076）。