在PPP修訂操作指南過程中需要解決的核心現(xiàn)實(shí)問題有哪些？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：在修訂操作指南過程中需要解決的核心現(xiàn)實(shí)問題有哪些？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中心）：操作指南修訂稿，內(nèi)容豐富、框架完整，涵蓋 PPP 項(xiàng)

目的全生命周期，并在不同階段，不同層次突出各階段的操作重點(diǎn)及程序，提出了對(duì) PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案及合同的編制要求，明確了相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，對(duì)PPP 項(xiàng)目的具體操作及實(shí)施具有較強(qiáng)的指導(dǎo)和操作性，為 PPP 規(guī)范運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，修訂意義重大，影響深遠(yuǎn)。下面我對(duì)修訂操作指南過程中需要解決的核心的現(xiàn)實(shí)問題，提幾點(diǎn)不成熟的意見：一是從法律的角度來看，由于目前 PPP 尚未立法,有關(guān)PPP 的法規(guī)多為部門和地方制定,尚未形成完整的法規(guī)政策體系。同時(shí)，已有政策文件中對(duì) PPP 項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定有待進(jìn)一步完善。如：物有所值評(píng)價(jià)中，定量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)參考依據(jù)等。二是在合作方社會(huì)資本采購中，對(duì)參與PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體的統(tǒng)一要求，以及對(duì)“本級(jí)政府實(shí)際控制人企業(yè)” “其他控股國有企業(yè)”等界定有待進(jìn)一步清晰。三是在 PPP 項(xiàng)目執(zhí)行過程中，財(cái)政承受能力的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待進(jìn)一步健全。四是對(duì)績(jī)效考核的組織實(shí)施、考核體系以及考核標(biāo)準(zhǔn)等有待進(jìn)一步完善。

 

提出以下幾點(diǎn)不成熟的建議：一是建議加快PPP 立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，建立健全完整的法規(guī)政策體系。 二是由于 PPP 模式專業(yè)性較強(qiáng)，同時(shí)存在行政行為與民事行為的雙重行為的情況，涉及合同法、企業(yè)法、政府采購法等多項(xiàng)法律法規(guī)，建議在修訂該操作指南過程中，加強(qiáng)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接和協(xié)同，強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)運(yùn)行，強(qiáng)調(diào) PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的合法、合規(guī)性，以及確保整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行過程有效避免商業(yè)、政策、法律等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。三是建議健全財(cái)政承受能力論證動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期，允許根據(jù)建設(shè)、 運(yùn)營成本的實(shí)際情況，重新計(jì)算財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)，調(diào)整相關(guān)財(cái)承等數(shù)據(jù)。四是建議在修訂操作指南中適當(dāng)明確績(jī)效的考核體系以及考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目地點(diǎn)等項(xiàng)目的實(shí)際情況，結(jié)合財(cái)政資金的使用進(jìn)行綜合考核，逐步建立與完善相應(yīng)的考核體系以及考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善績(jī)效考核工作，促進(jìn) PPP 項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的績(jī)效成果。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

《PPP 模式操作指南》作為首個(gè)完整、系統(tǒng)規(guī)定 PPP 項(xiàng)目操作流程的文件，在規(guī)范和引導(dǎo) PPP 模式有序發(fā)展的過程中發(fā)揮了非常重要的作用。但隨著 PPP 模式的不斷推進(jìn)，實(shí)踐中所出現(xiàn)的一些新問題或新情況，與財(cái)金 113 號(hào)文的既有規(guī)定已出現(xiàn)了一定程度上的偏差，亟需通過修訂操作指南來解 決，主要包括：一是原操作指南對(duì)于社會(huì)資本的范圍界定過 于狹窄。根據(jù)財(cái)金 113 號(hào)文的規(guī)定，社會(huì)資本僅指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但實(shí)踐中具備條件的合伙企

 

業(yè)等主體參與PPP 項(xiàng)目投資的案例已非常多見，將社會(huì)資本的范圍局限于企業(yè)法人顯然已不再符合現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，根據(jù)《政府采購法》第二十一條規(guī)定，“供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”。政府采購的供應(yīng)商不僅可以是法人，也可以是符合規(guī)定的其他組織。因此，建議操作指南修訂時(shí)應(yīng)將具備條件的其它組織納入社會(huì)資本范圍，鼓勵(lì)更多不同類型的社會(huì)投資人參與PPP 項(xiàng)目。二是項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段的相關(guān)操作環(huán)節(jié)應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況進(jìn)行優(yōu)化。例如，按照財(cái)金 113 號(hào)文規(guī)定，政府在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段才對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。又如規(guī)定項(xiàng)目識(shí)別階段需開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證（“兩評(píng)論證”），在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)開展“兩評(píng)驗(yàn)證”。而從實(shí)踐操作來看， 政府從提高效率等角度考慮，往往會(huì)選擇將實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)時(shí)點(diǎn)前移到識(shí)別階段，并且將“兩評(píng)論證”和“兩評(píng)驗(yàn)證” 合并為一次，在實(shí)施方案基本成熟時(shí)再行開展，從而也使得項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段的邊界實(shí)際上已經(jīng)模糊化。有鑒于此， 建議操作指南修訂時(shí)應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況，基于簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率等原則，對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段的相關(guān)操作環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的精簡(jiǎn)、合并和優(yōu)化。三是是否允許中選社會(huì)資本聯(lián)合體成員在組建項(xiàng)目公司前變更的問題。這也是PPP 實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的問題之一。我們認(rèn)為，一方面要確保政府采購的公平性和嚴(yán)肅性，防止出現(xiàn)聯(lián)合體成員在中標(biāo)后隨意變更成員，變相規(guī)避政府采購程序或者逃避出資義務(wù)等違法違規(guī)行為。另一方面也要為項(xiàng)目股權(quán)融資開放必要的空間，充

 

分拓寬項(xiàng)目投融資渠道，為PPP 模式的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。因此，在操作指南修訂時(shí)，建議允許在不降低社會(huì)資本投融資責(zé)任和能力的前提下，基于不同類型社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目所承擔(dān)義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的不同，在 PPP 項(xiàng)目中考慮差異化的進(jìn)入和退出機(jī)制。四是 PPP 項(xiàng)目合同能否變更以及如何變更問題。在PPP 長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年的合作期限內(nèi)，因?yàn)轫?xiàng)目前期工作不成熟、原合同條款約定不夠完善、客觀條件發(fā)生 重大變化等原因，都可能導(dǎo)致需對(duì)原已簽訂的PPP 項(xiàng)目合同進(jìn)行修訂或變更，但該等合同修訂應(yīng)當(dāng)遵循公平、公開等原 則，并且履行必要的變更和審批程序。因此，建議在操作指南修訂時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)將合同變更不得損害社會(huì)資本及政府方所代表的社會(huì)公眾利益、以及其他項(xiàng)目相關(guān)方利益等基本原則在指南中予以申明。另一方面還應(yīng)對(duì)合同變更的相關(guān)程序性事項(xiàng)進(jìn)行明確，如涉及項(xiàng)目合作內(nèi)容、總投資、運(yùn)作方式、合作期限等核心邊界條件發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)對(duì)兩評(píng)一案 等文件進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整并重新履行審批手續(xù)，并在 PPP 綜合信息平臺(tái)予以公示。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》作為 PPP 領(lǐng)域最具權(quán)威和代表的指導(dǎo)性文件之一，在 PPP 模式五年發(fā)展歷程中， 充分地發(fā)揮了規(guī)范與指導(dǎo)作用， PPP 模式逐步進(jìn)入穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展階段。通過結(jié)合近五年來的實(shí)踐與探索經(jīng)驗(yàn)對(duì)操作指南進(jìn)行修訂，將更加科學(xué)、合理、有效的實(shí)施程序與要求落實(shí)在文件中，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)文件可操作性，有效指導(dǎo)實(shí)踐，

 

推進(jìn) PPP 模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)，意義重大。在修訂操作指南過程中， 需要解決的核心問題主要有：首先是進(jìn)一步理清與明確項(xiàng)目實(shí)施階段。根據(jù)財(cái)金 113 號(hào)文，PPP 項(xiàng)目實(shí)施階段劃分為五個(gè)階段，即識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行與移交。操作指南修訂稿對(duì)項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備兩個(gè)章節(jié)進(jìn)行了合并，同時(shí)也對(duì)執(zhí)行與移交兩個(gè)章節(jié)進(jìn)行了合并。實(shí)踐中，項(xiàng)目識(shí)別與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段實(shí)際已作為同一個(gè)階段實(shí)施，行業(yè)內(nèi)也基本達(dá)成共識(shí)，但是，執(zhí)行和移交是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序，涉及的相關(guān)法律法規(guī)、參與的相關(guān)方、程序和要求均有明顯的區(qū)別，若作為合并處理有待商榷?；诖?，操作指南在修訂過程中建議能夠充分結(jié)合 PPP 項(xiàng)目實(shí)施實(shí)際，進(jìn)一步理清與明確項(xiàng)目實(shí)施階段，切忌模糊表述或程序倒置，通過清晰地邏輯線條與文字表達(dá)，將各個(gè)階段相關(guān)方應(yīng)做的事情進(jìn)行明確規(guī)定，避免產(chǎn)生歧義，同時(shí)也有助于從各個(gè)階段進(jìn)一步規(guī)范 PPP 項(xiàng)目實(shí)施。其次是進(jìn)一步規(guī)范與明確相關(guān)定義或術(shù)語界定。在操作指南修訂稿中，關(guān)于“政府”、“社會(huì)資本”及部分采購方式進(jìn)行了界定，但是存在一定的歧義或失當(dāng)現(xiàn)象。因此建議在操作指南修訂過程中，對(duì)于個(gè)別定義或術(shù)語的界定能夠嚴(yán)謹(jǐn)、清晰、明確，以便于規(guī)范理解，進(jìn)而有效指導(dǎo)實(shí)踐。

再次是進(jìn)一步明確項(xiàng)目進(jìn)入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫

的前置條件。財(cái)金 113 號(hào)文未對(duì)錄入 PPP 綜合信息平臺(tái)相關(guān)步驟進(jìn)行規(guī)定，操作指南修訂稿中，對(duì)于納入綜合信息平臺(tái)管理的時(shí)點(diǎn)、內(nèi)容等進(jìn)行了一定程度的銜接，有助于實(shí)現(xiàn)線上線下相統(tǒng)一的實(shí)踐操作。但是，對(duì)于納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)

 

目管理庫的前置條件有待進(jìn)一步明確。建議從以下方面考慮：一是 PPP 項(xiàng)目列入管理庫需要上傳項(xiàng)目確定后的一方案兩報(bào)告等資料和信息，實(shí)施方案未通過本級(jí)政府審核同意之前，均不能視為最終稿。實(shí)操中，PPP 項(xiàng)目在報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府審核同意后，才向財(cái)政部門申請(qǐng)列入管理庫，該操作符合項(xiàng)目實(shí)施的嚴(yán)謹(jǐn)性邏輯，也能提高工作效率。二是建議對(duì)項(xiàng)目進(jìn)入采購階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行明確，如“上報(bào)省廳審核通過的項(xiàng)目方可進(jìn)入采購階段”等。從次是進(jìn)一步明確實(shí)施方案與項(xiàng)目合同要件。建議操作指引修訂稿中進(jìn)一步明確實(shí)施方案與 PPP 項(xiàng)目合同核心內(nèi)容，同時(shí)分別以附件形式列示，編制要點(diǎn)應(yīng)繁簡(jiǎn)得當(dāng)，點(diǎn)到為止，對(duì)必備要件進(jìn)行明確，并做解釋說明，同時(shí)對(duì)于 PPP 項(xiàng)目合同編制要點(diǎn)建議考慮與《PPP 合同指南（試行）》相關(guān)文件的適應(yīng)性及后續(xù)修訂的繼承性。

最后是有效融合PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理理念。根

據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》

（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）、《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見>的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167 號(hào)）文件精神，各級(jí)政府要加強(qiáng)一般公共預(yù)算績(jī)效管理， 積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。自 2017 年以來，PPP 項(xiàng)目如何開展績(jī)效管理已成為行業(yè)內(nèi)探討的熱點(diǎn)和重點(diǎn)，隨著PPP 項(xiàng)目逐步進(jìn)入運(yùn)營期，績(jī)效管理已成為項(xiàng)目開展過程中

 

的重要抓手。而績(jī)效管理并不是某一階段或某個(gè)時(shí)點(diǎn)就能開展的工作，而是一個(gè)貫穿事前事中事后的閉環(huán)體系，事前事中沒做好，將直接影響事后工作的開展。因此，PPP 項(xiàng)目要充分融入績(jī)效管理的理念，就要建立全生命周期的績(jī)效管理鏈條，將績(jī)效管理貫穿 PPP 項(xiàng)目的全過程，包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各階段。盡管后續(xù)會(huì)出臺(tái)專門針對(duì)PPP 績(jī)效管理的政策文件，但理應(yīng)在操作流程與規(guī)范中嵌入績(jī)效管理的概念，突出績(jī)效管理的重要性。特別是在實(shí)施方案編制要點(diǎn)和PPP 項(xiàng)目合同中建議要求單獨(dú)就績(jī)效管理進(jìn)行安排和約定。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估（北京）有限公司山

東分公司）：關(guān)于在修訂操作指南過程中需要解決的核心現(xiàn)實(shí)問題。一是是解決好 PPP 法律框架問題。PPP 法律框架包含兩個(gè)層面：PPP 上位法的出臺(tái)；PPP 模式相關(guān)配套法律法規(guī)的實(shí)施。我們看到擬修訂的操作指南明確根據(jù)《預(yù)算法》、

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》( 國發(fā)

〔2014〕43 號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45 號(hào))、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行〈關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見〉的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42 號(hào))等法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件制定。鑒于目前的 PPP 指南及PPP 法規(guī)規(guī)章已經(jīng)形成較為完善的政策體系，卻由于缺乏上位法（條例）導(dǎo)向，無法解決法規(guī)規(guī)章之間的羈絆掣肘、責(zé)權(quán)不清的問題，導(dǎo)致在操作層面步履維艱。二是解決好PPP

 

過程中實(shí)施機(jī)構(gòu)（行業(yè)主管部門）的角色定位問題。PPP 模式既是政府投融資體制改革的需要，也是深化政府行政體制改革的重要舉措。實(shí)施機(jī)構(gòu)作為 PPP 項(xiàng)目的具體“操盤手”， 要明確自身定位，適時(shí)由政府管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，在合同法框架下履行約定的權(quán)力及義務(wù)，行業(yè)主管部門也要在行政許可法的框架下做好監(jiān)督管理工作，合理分配兩種職能應(yīng)通過指南予以明確，建立好實(shí)施機(jī)構(gòu)（行業(yè)主管部門）在PPP 項(xiàng)目中的角色定位，發(fā)揮實(shí)施機(jī)構(gòu)更大的管理及服務(wù)作用。三是進(jìn)一步明確PPP 項(xiàng)目負(fù)面清單。為防止PPP 項(xiàng)目的泛化異化，杜絕公權(quán)力“私權(quán)化”。對(duì) PPP 項(xiàng)目適用范圍、合同邊界、回報(bào)機(jī)制、超額收益的做出明確的界定，明確 PPP 項(xiàng)目負(fù)面清單，形成“法無授權(quán)不得為”的公權(quán)力約束，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)壁壘。四是明確 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理及中期評(píng)估工作要求。修訂操作指南過程中，考慮許多項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段，因此在指南中增加 PPP 績(jī)效管理及中期評(píng)價(jià)內(nèi)容十分必要。前期對(duì)操作指南修訂稿進(jìn)行了廣泛的征求意見，結(jié)合征求意見結(jié)果在 PPP 操作指南中，對(duì)開展 PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)及中期評(píng)估的工作安排、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)方法等做出明確規(guī)定，形成階段性監(jiān)管措施并檢驗(yàn)PPP 初步成果。五是解決好存量資產(chǎn)化債與國有資產(chǎn)管理的問題。PPP 項(xiàng)目推廣伊始，主要任務(wù)之一是化解地方債務(wù)。目前看取得了一定的成果，同時(shí)也出現(xiàn)了一些不規(guī)范操作問題，如化解債務(wù)的存量資產(chǎn)價(jià)值低估、無公允交易等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響力了存量資產(chǎn)的價(jià)值認(rèn)定，造成國有資產(chǎn)流失。按照有關(guān)規(guī)定

 

開展存量國有資產(chǎn)管理與交易價(jià)值評(píng)估是保護(hù)合作雙方權(quán)益的重要依據(jù)，根據(jù)國有資產(chǎn)管理的特點(diǎn)，區(qū)分存量資產(chǎn)的屬性（行政、事業(yè)、國企），按照相關(guān)規(guī)定開展資產(chǎn)評(píng)估工作。六是解決好合理退出機(jī)制與虛假 PPP 的界限問題。PPP 項(xiàng)具有投資大、收益低、期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，社會(huì)資本在投資項(xiàng)目時(shí)必然有一定的顧慮，希望能獲得合理的退出機(jī)制，增加資本的流動(dòng)。“回購安排”等違規(guī)的股權(quán)交易是界定“虛假PPP”的行為之一，許多時(shí)候無法區(qū)分合理退出與違規(guī)交易， 因此正確劃定“合理退出”與“虛假 PPP”界限十分必要。

相關(guān)建議：一是盡快出臺(tái) PPP 上位法以解決PPP 項(xiàng)目目

前存在的各類問題，以上位法為基礎(chǔ)指導(dǎo)各項(xiàng) PPP 相關(guān)政策規(guī)范及操作指南實(shí)施，更有利于推動(dòng) PPP 模式的健康可持續(xù)發(fā)展。二是貫徹政府服務(wù)理念，著力轉(zhuǎn)變職能、提高效能， 建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，做企業(yè)的好幫手、人民的滿意政府。三是建立完善的 PPP 項(xiàng)目負(fù)面清單，限定 PPP 模式的適用范圍，確保 PPP 模式為公共產(chǎn)品及服務(wù)所使用。開展行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)根據(jù) PPP 模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目過于集中。同時(shí)也絕不能以此為由作為限制地區(qū)類似項(xiàng)目的開展，阻礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。四是明確 PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)及中期評(píng)估的地位，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)主體責(zé)任，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效、部門支出績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)在 PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的應(yīng)用，嚴(yán)守按效付費(fèi)的財(cái)政支出流程。五是要明確

 

權(quán)益既包含資產(chǎn)所有權(quán)也包含相應(yīng)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)。涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的不止存量項(xiàng)目，改擴(kuò)建也可能需要審批及評(píng)估。如：“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”行為、“資產(chǎn)缺少原始賬面價(jià)值”等。因此一定要明確開展國有資產(chǎn)評(píng)估的意義及要求。另外還要結(jié)合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)PPP 資產(chǎn)進(jìn)行管理及賬務(wù)處理。六是對(duì)股權(quán)資本的退出應(yīng)該有一定約束。如在轉(zhuǎn)讓期限條件、轉(zhuǎn)讓責(zé)任條件、受讓資本條件等方面做出必要的規(guī)定，防止“虛假 PPP 項(xiàng)目”問題出現(xiàn)。關(guān)于建設(shè)期的轉(zhuǎn)讓，中標(biāo)后轉(zhuǎn)讓與采購結(jié)果發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，應(yīng)重新采購，建設(shè)期轉(zhuǎn)讓應(yīng)設(shè)置前提條件。關(guān)于運(yùn)營期轉(zhuǎn)讓，在缺少質(zhì)保、股權(quán)鎖定期的情況下，容易形成違規(guī)的BTO 模式，背離了開展 PPP 模式的初衷。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

一是要解決PPP 項(xiàng)目運(yùn)作創(chuàng)新和法律政策底線如何有效平衡結(jié)合的問題。PPP 具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新屬性，創(chuàng)新是 PPP 的本質(zhì)特征，如果 PPP 操作規(guī)范，以強(qiáng)制性規(guī)范為主的話勢(shì)必會(huì)扼殺 PPP 的創(chuàng)新屬性，另外，PPP 又具有強(qiáng)烈的公益屬性，如果國家對(duì) PPP 的操作不加以嚴(yán)格監(jiān)督和管理，勢(shì)必會(huì)損害公共利益。再有，PPP 與政府債務(wù)有密切關(guān)系，操作不當(dāng)勢(shì)必會(huì)形成政府隱形債務(wù)，增大系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，PPP 的運(yùn)作必然是要尋求創(chuàng)新和管制的最佳契合，既要堅(jiān)守政策底線，又要為 PPP 的創(chuàng)新留下空間。在指南的制定中，要以 PPP 的創(chuàng)新和管制有效的平衡和結(jié)合作為指導(dǎo)思想。在規(guī)范的選擇上，要制定針對(duì)地方政府債務(wù)采購政策等政策紅線，又要

 

預(yù)留改革空間，允許地方政府予以探索和實(shí)踐。同時(shí)，可以提供一些示范條款，供地方政府選擇適用。這樣指南將由三種法律規(guī)范組成，涉及政策紅線的強(qiáng)制性使用規(guī)范；選擇適用的示范條款；自我創(chuàng)新的任意性條款。二是要有效解決優(yōu)化 PPP 發(fā)展環(huán)境的問題。優(yōu)化營商環(huán)境是黨中央、國務(wù)院提出的重要戰(zhàn)略部署，是一個(gè)國家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要表現(xiàn)，PPP 是政府基礎(chǔ)投資和公共服務(wù)提供的一種重要手段，對(duì)營商環(huán)境的影響至關(guān)重要。所以，操作指南的制定要從優(yōu)化營商環(huán)境的視角對(duì)現(xiàn)有影響營商環(huán)境的一些政策環(huán)境做出改善，對(duì)制定有利于優(yōu)化 PPP 營商環(huán)境的具體措施，比如，對(duì)民營企業(yè)參與 PPP 如何保障？PPP 項(xiàng)目中如何從融資行政審批等方面給予支持。特別是PPP 融資難的問題，現(xiàn)有 PPP 資金市場(chǎng)把 PPP 項(xiàng)目貸款當(dāng)作普通商業(yè)貸款，這不符合 PPP 屬于公益產(chǎn)品的本質(zhì)特征，勢(shì)必會(huì)增加公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本，破壞人民群眾的獲得感和幸福感，也影響 PPP 的發(fā)展環(huán)境。再比如， PPP 項(xiàng)目的入庫難，造成 PPP 項(xiàng)目不確定性，影響地方政府和社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)參與PPP 項(xiàng)目的積極性。三是要總結(jié)近幾年 PPP 理論和實(shí)踐成果。PPP 從大力推廣到現(xiàn)在規(guī)范實(shí)施，積累了很多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，要把先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上升為示范條款，把深刻教訓(xùn)規(guī)定為禁止性規(guī)范。四是要解決地方政府和社會(huì)資本在 PPP 實(shí)務(wù)操作中的疑惑問題。PPP 實(shí)務(wù)操作中地方政府和社會(huì)資本存在許多困惑，比如，PPP 項(xiàng)目入庫難是普遍反應(yīng)的一個(gè)突出問題，體現(xiàn)在入庫標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明，評(píng)審專家尺度掌握不統(tǒng)一、不公正等問題。再

 

比如，PPP 項(xiàng)目存在財(cái)務(wù)投資人介入難、退出難，不能很好的利用財(cái)務(wù)投資，促進(jìn) PPP 項(xiàng)目發(fā)展。再比如，PPP 運(yùn)作程序復(fù)雜，導(dǎo)致決策難，程序繁瑣，影響地方政府的積極性。 相關(guān)建議：一是不宜直接規(guī)定地方政府控制企業(yè)不能作

為本級(jí)政府的PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方，法律平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體平等的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，我們所要應(yīng)該禁止的是政府融資平臺(tái)類作為社會(huì)資本方參與本級(jí)項(xiàng)目，實(shí)踐證明近幾年P(guān)PP 項(xiàng)目落地比較好的地區(qū)，地方國企的支撐起了重要作用。國企作為PPP 社會(huì)資本方是與中國特色的社會(huì)主義PPP 道路理論自信的重要表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)予以總結(jié)，寫入操作指南。二是物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)是定性評(píng)價(jià)。因 PPP 項(xiàng)目的投資大，時(shí)間長(zhǎng)，定量評(píng)價(jià)存在很多的不確定性，而定性評(píng)價(jià)圍繞項(xiàng)目的本質(zhì)屬性展開，對(duì)于項(xiàng)目的決策具有重要意義，所以應(yīng)當(dāng)以定性評(píng)價(jià)為主結(jié)合定量評(píng)價(jià)。三是采購文件明確組建項(xiàng)目公司前增加變更財(cái)務(wù)投資人突破了政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法。變更、增加、減少財(cái)務(wù)投資人，相當(dāng)于變更了中標(biāo)主體， 屬于改變了采購文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，違反招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法。四是 PPP 模式是公共產(chǎn)品的創(chuàng)新模式，不是融資模式，所以在 PPP 合同中采用投融資的概念表述不適宜，另外， PPP 是嚴(yán)格與政府債務(wù)隔離的一種模式，所以在 PPP 合同中， 不宜出現(xiàn)政府承諾之類的相關(guān)表述。五是 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方與政府簽訂的框架協(xié)議同項(xiàng)目公司簽訂的PPP 項(xiàng)目合同之間的法律關(guān)系存在的爭(zhēng)議，兩個(gè)合同之間不應(yīng)該是承繼關(guān)系，而是兩個(gè)獨(dú)立的法律關(guān)系，PPP 合同簽訂并不意味著政

 

府和社會(huì)資本方簽訂的框架合同協(xié)議權(quán)力義務(wù)終止，僅存在部分條款終止的情形，所以用承繼關(guān)系來表述容易形成錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，回避 PPP 社會(huì)資本方的合同義務(wù)和法律責(zé)任。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：一是指南應(yīng)

明確 PPP 模式與特許經(jīng)營模式的關(guān)系?，F(xiàn)有規(guī)范體系下，PPP 模式與特許經(jīng)營模式并行，導(dǎo)致實(shí)踐過程中經(jīng)常出現(xiàn)特定項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為 PPP 項(xiàng)目還是特許經(jīng)營項(xiàng)目的爭(zhēng)議，不便于項(xiàng)目的合規(guī)推進(jìn)。特許經(jīng)營模式主要的規(guī)范依據(jù)是《基礎(chǔ)設(shè)施和 公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管 理辦法》，相關(guān)規(guī)范對(duì)特許經(jīng)營模式的定義未能明確區(qū)分特許經(jīng)營模式與PPP 模式的差異。而指南中也未規(guī)定 PPP 模式的定義，也無法區(qū)分 PPP 模式與特許經(jīng)營模式的關(guān)系。因此建議在指南中增加 PPP 模式的定義，進(jìn)一步明確 PPP 模式與特許經(jīng)營模式的關(guān)系，以減少實(shí)踐中關(guān)于 PPP 模式與特許經(jīng)營模式之間的關(guān)系的爭(zhēng)議。二是指南在規(guī)定適宜采用 PPP 模式的項(xiàng)目范圍時(shí)，應(yīng)吸收已有政策規(guī)范的內(nèi)容?，F(xiàn)有政策關(guān) 于適宜采用 PPP 模式的項(xiàng)目作了一些特殊規(guī)定，如財(cái)金 10 號(hào)文要求“財(cái)政支出責(zé)任占比超過 5的地區(qū)，不得新上政府

付費(fèi)項(xiàng)目”以及“合作期限原則上在 10 年以上”等，但指

南在界定適宜采用 PPP 模式的范圍時(shí)，未涉及以上內(nèi)容。作為新出臺(tái)的關(guān)于 PPP 模式的政策規(guī)范，為避免出現(xiàn)新舊規(guī)范的沖突，建議全面梳理現(xiàn)有政策規(guī)范，將現(xiàn)有政策規(guī)范中關(guān)于PPP 模式適用范圍的特殊限制的內(nèi)容納入指南的內(nèi)容體系中。三是指南中應(yīng)明確涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨

 

物、服務(wù)的PPP 項(xiàng)目，采用招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本應(yīng)適用的規(guī)范。政府采購法及其實(shí)施條例將政府采購分為工程、貨物和服務(wù)三種類型，但實(shí)踐中對(duì)于涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的PPP 項(xiàng)目，其選擇社會(huì)資本究竟屬于哪一類型的采購并未明確規(guī)定。若將此類 PPP 項(xiàng)目選擇社會(huì)資本界定為政府采購工程，則根據(jù)政府采購法實(shí)施條例第七條的規(guī)定，若采用招標(biāo)方式采購的，應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例，若采用其他方式采購的，適用政府采購法及其實(shí)施條例。若將此類 PPP 項(xiàng)目選擇社會(huì)資本界定為政府采購貨物或服務(wù)，則無論采用哪種采購方式，選擇社會(huì)資本均應(yīng)適用政府采購法及其實(shí)施條例。實(shí)踐中對(duì)通過招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本應(yīng)適用的法律規(guī)范存在爭(zhēng)議，但指南中未明確 PPP 項(xiàng)目選擇社會(huì)資本屬于政府采購的具體類型，因此建議在指南中明確PPP 項(xiàng)目，包括涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的PPP 項(xiàng)目，選擇社會(huì)資本應(yīng)被認(rèn)定的政府采購類型及應(yīng)適用的法律規(guī)范。四是指南中應(yīng)明確通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本后，若 PPP 項(xiàng)目涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的，是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)。通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本后，若 PPP 項(xiàng)目涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的，是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)的問題，通常稱為PPP 項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”問題，允許“兩標(biāo)并一標(biāo)” 的直接法律依據(jù)是招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條第（三）項(xiàng)規(guī)定的“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，則允許其不再進(jìn)行招標(biāo)，但該規(guī)

 

范將“兩標(biāo)并一標(biāo)”限于采用招標(biāo)方式的特許經(jīng)營項(xiàng)目，是 否適用所有 PPP 項(xiàng)目存在疑問?，F(xiàn)有政策規(guī)范中，財(cái)金 90 號(hào)文規(guī)定了“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的 PPP 項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”。為避免出現(xiàn)新舊規(guī)范的沖突，建議在指南中明確通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本后，若 PPP 項(xiàng)目涉及工程建設(shè)及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的，是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)的問題。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：關(guān)于修訂 PPP

操作指南征求意見稿的建議：一是要盡量保持操作規(guī)范的連續(xù)性和穩(wěn)定性。財(cái)金 113 號(hào)文是我國推廣和實(shí)施政府與社會(huì)資本合作模式最基本最核心的規(guī)范性文件，是衡量以往所有PPP 是否合規(guī)的主要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。截止目前，凡按財(cái)金 113 號(hào)文操作 PPP 項(xiàng)目，無論處于哪個(gè)階段，都應(yīng)當(dāng)是合規(guī)的， 現(xiàn)修訂財(cái)金 113 號(hào)文應(yīng)當(dāng)首先考慮保障以往規(guī)范PPP 項(xiàng)目在全生命周期穩(wěn)定和健康的發(fā)展。盡管截止目前，還沒有出臺(tái)PPP 模式的統(tǒng)一（專門）立法，但是，2014 年制定操作指南財(cái)金 113 號(hào)文時(shí)，有一套完整的上位法律體系和黨中央國務(wù)院系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。二是在操作指南制定根據(jù)（上位法律體系）中，不宜刪除《合同法》。PPP 模式區(qū)別于政府傳統(tǒng)投資模式的本質(zhì)特征，就是有了市場(chǎng)主體的參與，通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，擴(kuò)大公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。所有市場(chǎng)交易行為，都是通過合同（協(xié)議）完成的，

 

合同（交易）雙方特別是政府方一定要牢固樹立契約意識(shí)， PPP 項(xiàng)目的健康發(fā)展，自始至終離不開契約精神。《預(yù)算法》主要針對(duì)的是政府傳統(tǒng)投資項(xiàng)目，只能在合同法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和配合，才能制定出有效解決 PPP 模式全生命周期各種問題的操作指南。所以，在操作指南制定根據(jù)（上位法律體系） 中不能把《合同法》刪除，而且要放在《預(yù)算法》之前，因?yàn)橐粋€(gè)是基本法律，一個(gè)是一般法律，《合同法》同樣強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會(huì)公共利益。三是在保持操作規(guī)范連續(xù)性和穩(wěn)定性的前提下，考慮與財(cái)金 113 號(hào)文之后五年來重要資管新規(guī)的協(xié)調(diào)和對(duì)接。特別是近期出臺(tái)的《政府投資條例》、發(fā)改投資規(guī) 1098 號(hào)文、財(cái)金 10 號(hào)文等，減少和避免與法律法規(guī)、部門規(guī)章之間以及規(guī)范性文件相互之間的矛盾和沖突，使相關(guān)工作人員在操作實(shí)踐中不再困惑。當(dāng)然，如果新規(guī)對(duì)以往市場(chǎng)主體的權(quán)益有限制或減損，應(yīng)當(dāng)不溯及既往。畢竟，產(chǎn)權(quán)保護(hù)是黨中央統(tǒng)一、全面的部署，也是法治政府建設(shè)的基本要求。在此前提下，才能完善和落實(shí) PPP 模式參與各方以及社會(huì)公共利益的法律救濟(jì)的制度。暢通并保障仲裁、民事訴訟和行政復(fù)議、行政訴訟的渠道和機(jī)制，有了法律的指引、警示和切實(shí)保護(hù)，才能維護(hù)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的合法權(quán)益，促進(jìn) PPP 模式長(zhǎng)期的、可持續(xù)性健康發(fā)展。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務(wù)所）：一是“本

級(jí)政府為實(shí)際控制人的企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP 項(xiàng)目”的規(guī)定特別好，本級(jí)政府控股的企業(yè)參與本級(jí) PPP 項(xiàng)目存在對(duì)其他社會(huì)資本不公的可能性。很多專家提出政府為

 

實(shí)際控制人的規(guī)定不明確，我的理解政府方股權(quán)超過 50就是實(shí)際控制人。二是“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可面向社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)開展市場(chǎng)測(cè)試”問題，市場(chǎng)測(cè)試一定要像公開招標(biāo)一樣， 在國家指定的媒體上發(fā)布公告，所有潛在投標(biāo)人都可以公平參與市場(chǎng)測(cè)試，如果只向個(gè)別社會(huì)資本發(fā)出邀請(qǐng)就會(huì)導(dǎo)致不公平，還可能存在串通招投標(biāo)的嫌疑。 三是 PPP 項(xiàng)目采購依據(jù)政府采購法體系比較好，避免很多項(xiàng)目適用招投標(biāo)法體系，導(dǎo)致采購環(huán)節(jié)適用法律不統(tǒng)一。四是采購方式包括競(jìng)爭(zhēng)性談判不合適，競(jìng)爭(zhēng)性談判采用的是最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，一般是政府采購貨物或簡(jiǎn)單的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)采用， 而 PPP 項(xiàng)目比較復(fù)雜，應(yīng)采用綜合評(píng)標(biāo)法，故 PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)性談判方式予以排除。五是“在組建項(xiàng)目公司前增加、變更或在存在兩名（含）以上財(cái)務(wù)投資人的情況下減少財(cái)務(wù)投資人”的規(guī)定不合法。根據(jù)采購法體系的規(guī)定，資格預(yù)審后聯(lián)合體成員不得變更。若在組建項(xiàng)目公司前可以增加、變更財(cái)務(wù)投資人就推翻了采購結(jié)果，與上位法沖突。在項(xiàng)目公司成立時(shí)， 所有聯(lián)合體成員必須要作為項(xiàng)目公司的股東，非聯(lián)合體成員不得作為項(xiàng)目公司的股東，否則對(duì)其他投標(biāo)人都是不公平的。六是“合同條款原則上不得變更”違反合同法，項(xiàng)目經(jīng)過采購簽署合同后，合同的履行就應(yīng)該適用合同法，PPP 項(xiàng)目在實(shí)際履行過程中情況變化很大，合同只要經(jīng)過雙方協(xié)商一致，在不違反法律規(guī)定的情況下，可以根據(jù)實(shí)際履行情況進(jìn)行變更或補(bǔ)充。

譚臻（法律類 北京圣偉律師事務(wù)所）：一是應(yīng)當(dāng)增加

 

《民法總則》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，目前的《政府采購法》并不能對(duì) PPP 項(xiàng)目采購活動(dòng)中遇到的所有問題都作出明確規(guī)定，有時(shí)還必須援引《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，譬如：PPP 項(xiàng)目中“兩標(biāo)并一標(biāo)”問題的法律依據(jù)。另外，在《中華人民共和國民法典》出臺(tái)之前，《合同法》中有些條款的適用規(guī)則需要援引《民法總則》的相關(guān)規(guī)定，這個(gè)問題在 PPP 項(xiàng)目的操作過程中同樣存在。二是建議第一階段“項(xiàng)目識(shí)別”和第二階段“項(xiàng)目準(zhǔn)備”宜合并為一個(gè)階段。在 PPP 項(xiàng)目操作過程中，對(duì)于 PPP 項(xiàng)目的《PPP 項(xiàng)目可研報(bào)告》、項(xiàng)目的發(fā)起、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的組建和《PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案》的編制等各個(gè)工作環(huán)節(jié)嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)很難明確界定，而且上述諸環(huán)節(jié)的修改調(diào)整，必然導(dǎo)致相關(guān)工作環(huán)節(jié)的調(diào)整變化，為了使PPP 項(xiàng)目前期工作的實(shí)施更加順暢，建議將“項(xiàng)目識(shí)別”和第二階段“項(xiàng)目準(zhǔn)備”合并為一個(gè)階段。三是關(guān)于 PPP 項(xiàng)目公司組建之前變更財(cái)務(wù)投資人的問題。實(shí)踐中，社會(huì)資本和政府方出資代表在組建 PPP 項(xiàng)目公司之前，常常出現(xiàn)財(cái)務(wù)投資人發(fā)生變化的情形，對(duì)此不能都一概認(rèn)定為違反法律規(guī)定。如果PPP 項(xiàng)目的采購方式是采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來源采購等非公開招標(biāo)方式，社會(huì)資本和政府方出資代表在組建 PPP 項(xiàng)目公司之前，都同意變更財(cái)務(wù)投資人的，則并不違反《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。對(duì)于這種情形，建議在《PPP 操作指南》“項(xiàng)目執(zhí)行”這一章節(jié)中予以體現(xiàn)，以免實(shí)際操作工作中出現(xiàn)不必要的困惑。

 

彭潤中（學(xué)術(shù)類 上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院）：作為指導(dǎo)政府

和社會(huì)資本合作模式的操作指南，相關(guān)規(guī)定和過程要求等應(yīng)盡可能細(xì)化，縮小各相關(guān)方自主裁量空間，以利于規(guī)范PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作及提高項(xiàng)目績(jī)效的可比性。建議：一是操作指南盡可能與近年來財(cái)政部等部門出臺(tái)的有關(guān)PPP 的政策或規(guī)章內(nèi)容相銜接。2014 版操作指南頒布后，各地在實(shí)踐中出現(xiàn)過一些由于后期有關(guān)政策不一致導(dǎo)致的問題。由于PPP 法或PPP 條例尚未出臺(tái)，修訂指南是還應(yīng)考慮與之的銜接。二是操作指南的項(xiàng)目準(zhǔn)備階段涉及物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證，執(zhí)行和移交階段涉及績(jī)效管理（評(píng)價(jià)）等，這些構(gòu)成了PPP 項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的完整體系文件，因此操作指南修訂時(shí)能否同步考慮以上管理文件的修訂與對(duì)接。三是關(guān)于對(duì) PPP 合同的要求，建議制定標(biāo)準(zhǔn)化合同文本。四是關(guān)于實(shí)施方案編制，建議另行出臺(tái)編制指南，對(duì)關(guān)鍵性指標(biāo)或規(guī)定如折現(xiàn)率、 敏感性分析等，做出具體要求。五是與操作指南修訂同步修訂并頒布物有所值評(píng)估和財(cái)承能力論證操作指南。

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：此次操作指南修訂

稿應(yīng)把握重點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)前幾年 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作情況和存在的突出問題，進(jìn)行修改完善，主要應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于流程問題。目前，各方面普遍反映 PPP 項(xiàng)目前期工作耗時(shí)太長(zhǎng)，與地方政府的要求有一定的差距。因此， 我們要在流程上再簡(jiǎn)化，效率上再提升。個(gè)人不贊成兩次入庫的辦法（儲(chǔ)備庫、管理庫），這樣會(huì)更費(fèi)時(shí)，也無實(shí)際意義。對(duì)“兩評(píng)一案”工作總的時(shí)間應(yīng)規(guī)定不超過兩個(gè)月，入

 

庫時(shí)間不超過一個(gè)月，招標(biāo)時(shí)間不超過一個(gè)半月，這樣，完成社會(huì)資本的招標(biāo)控制在四個(gè)半月以內(nèi)，基本上能夠做到項(xiàng)目當(dāng)年發(fā)起、當(dāng)年入庫、當(dāng)年開工建設(shè)的目標(biāo)。二是關(guān)于聯(lián)合體參與投標(biāo)問題。從前期的實(shí)踐情況看，聯(lián)合體參與投標(biāo)的數(shù)量不少，PPP 項(xiàng)目的核心理念是全生命周期合作，因此， 聯(lián)合體投標(biāo)是PPP 項(xiàng)目的主要特征。由于目前，缺乏聯(lián)合體投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際操作過程中出現(xiàn)不少問題，因此，在指南中進(jìn)行規(guī)范是必要的。如投標(biāo)前必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議， 明確各自的權(quán)力義務(wù)，聯(lián)合體成員必須入股，參與簽訂PPP 合同，牽頭的聯(lián)合體成員不得提前退出等。三是關(guān)于社會(huì)資本退出問題。PPP 項(xiàng)目是全生命周期的合作項(xiàng)目，社會(huì)資本來投標(biāo)時(shí)應(yīng)該是有備而來。因此，個(gè)人認(rèn)為在合作期內(nèi)除天災(zāi)人禍以外的情況，社會(huì)資本是不允許退出的，這一點(diǎn)應(yīng)該在指南中明確。四是關(guān)于績(jī)效管理問題。績(jī)效管理是 PPP 項(xiàng)目的生命線，修訂后的指南應(yīng)突出項(xiàng)目的績(jī)效管理，在方案的內(nèi)容中應(yīng)有績(jī)效管理單獨(dú)內(nèi)容和要求。五是關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)與兩評(píng)一案的關(guān)系。個(gè)人認(rèn)為PPP 項(xiàng)目在開展兩評(píng)一案之前，應(yīng)完成項(xiàng)目立項(xiàng)的全部程序，包括立項(xiàng)審批（備案）、 環(huán)評(píng)、規(guī)劃、土地等手續(xù)。在此基礎(chǔ)上開展 PPP 模式的相關(guān)程序。除立項(xiàng)審批外，其他程序也可交叉進(jìn)行。

盛峰（政策類 河北省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作管理

處）：結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)修訂操作指南過程中需要解決的核心的現(xiàn)實(shí)問題，建議如下：一是明確項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP 運(yùn)作關(guān)系。沒有審批后的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)等內(nèi)容，項(xiàng)目實(shí)

 

施機(jī)構(gòu)編制 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案缺少依據(jù)。PPP 運(yùn)作受立項(xiàng)在后的后置審批影響，難以順利開展工作。二是明確項(xiàng)目入庫階段要求。項(xiàng)目實(shí)施方案未經(jīng)論證和政府審核同意即先行入庫，后期實(shí)施中可能修改內(nèi)容較多，甚至存在退庫的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本面對(duì)不確定的核心邊界條件，投資決策困難，推介效果不佳。三是合理簡(jiǎn)化審批程序。如 PPP 項(xiàng)目合同審批， 按 PPP 項(xiàng)目實(shí)施流程，政府要對(duì)包括“PPP 項(xiàng)目合同應(yīng)載明事項(xiàng)”在內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審批，在合同談判后、簽訂前也要進(jìn)行審批，為簡(jiǎn)化項(xiàng)目流程，提高效率，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核項(xiàng)目合同草案是否與實(shí)施方案一致即可。四是明確中標(biāo)人的界定和具體職責(zé)。建議明確“財(cái)務(wù)投資人”的界定和具體職責(zé)，避免社會(huì)資本繞過公開的政府采購程序?qū)嵤╉?xiàng)目，給項(xiàng)目運(yùn)作帶來風(fēng)險(xiǎn)。五是增加績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)要求。按效付費(fèi)機(jī)制是PPP 模式的核心理念，建議增加 PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理要求，具體績(jī)效管理辦法可另行制定。

徐向東（咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司）：在修訂

操作指南過程中需要解決的核心現(xiàn)實(shí)問題及相關(guān)建議如下： 一是關(guān)于PPP 項(xiàng)目列入全國PPP 綜合信息平臺(tái)儲(chǔ)備清單及管理局庫事宜。建議統(tǒng)一明確入庫標(biāo)準(zhǔn)和要求，并進(jìn)行公示。PPP 項(xiàng)目可進(jìn)可退，不以入庫為背書，入庫標(biāo)準(zhǔn)和要求應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，并由實(shí)施機(jī)構(gòu)和第三方中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)最終質(zhì)量責(zé) 任，改變當(dāng)前由入庫評(píng)審專家(或第三方中介機(jī)構(gòu))決策卻不承擔(dān)責(zé)任的弊病，避免形成權(quán)力“尋租”。二是關(guān)于項(xiàng)目執(zhí)行階段由于規(guī)劃調(diào)整，投資金額增減，實(shí)施內(nèi)容變化等因素

 

導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性變更原實(shí)施方案內(nèi)容的情況。建議明確在執(zhí)行階段,發(fā)生變動(dòng)之時(shí),應(yīng)首先根據(jù)國家相關(guān)建設(shè)法律要求調(diào)整建設(shè)手續(xù)。并據(jù)此在項(xiàng)目最終驗(yàn)收之后，調(diào)整實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，并履行相關(guān)審批程序。相關(guān)變更導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任發(fā)生變化或財(cái)政支出責(zé)任承擔(dān)主體變更的，相應(yīng)財(cái)政部門應(yīng)調(diào)整財(cái)政承受能力論證報(bào)告。調(diào)整后的文件應(yīng)及時(shí)上傳綜合信息平臺(tái)，并更新相關(guān)信息。三是關(guān)于績(jī)效考核事宜。建議建立PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效考核體系?？?jī)效考核指標(biāo)設(shè)立與考核等應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)際情況，PPP 相關(guān)要求等具體制訂分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績(jī)效考核體系。PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效考核應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭開展，涉及到預(yù)算績(jī)效考核應(yīng)由相關(guān)財(cái)政部門依法實(shí)施。四是關(guān)于 14 萬億 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)盤活流動(dòng)事宜。據(jù)全國PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫 2019 年第三季度報(bào)，自 2014 年以來PPP 項(xiàng)目累計(jì)投資額 14.1 萬億元，項(xiàng)目數(shù) 9249 個(gè)。這也是全世界最大的 PPP 市場(chǎng)。如何讓資產(chǎn)流動(dòng)，進(jìn)一步提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值和資金使用效率，建議 PPP 項(xiàng)目在條件成熟之時(shí)可以開展再融資， 允許進(jìn)行合法股權(quán)轉(zhuǎn)讓，資產(chǎn)重組，以及資產(chǎn)證券化等活動(dòng)。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：財(cái)金 113 號(hào)文對(duì)于PPP 項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展起到了重要作用，根據(jù)征求意見稿，結(jié)合自身工作實(shí)際，提幾點(diǎn)建議供參 考：一是對(duì)于原有操作指引中的 519 流程，征求意見稿修改

為三個(gè)階段，但目前的信息管理庫平臺(tái)公示信息等都按照 5 個(gè)階段來處理，同時(shí)修改后，實(shí)質(zhì)內(nèi)容也并無多大變化，尤

 

其是執(zhí)行移交合并到一起后，本來建設(shè)階段、運(yùn)營階段、移交階段都很清晰，合并后并未得到提升，尤其是移交過程， 不同類型項(xiàng)目，涉及到移交內(nèi)容、稅費(fèi)、移交流程操作，也會(huì)有很大的不同，建議保留 519 流程，保持政策連貫性比較好。二是建議指引中，對(duì)PPP 項(xiàng)目入庫審核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合前期頒發(fā)的財(cái)辦金 92 號(hào)文、財(cái)金 10 號(hào)文的有關(guān)要求，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)，便于各地掌握操作。目前入庫審核，各省市標(biāo)準(zhǔn)尺度掌握不一，有的省是是委托公司進(jìn)行審核，有的省是委托某些協(xié)會(huì)組織專家進(jìn)行審核，但某些專家對(duì)政策掌握的尺度不一，導(dǎo)致項(xiàng)目審核寬嚴(yán)不一，頗有“此山是我開，此樹是我栽，要想能入庫，一切照我來”的意思，有的變相成了一些公司、專家尋租工具，如某些專家對(duì)于污水、供熱項(xiàng)目， 一定要求可用性付費(fèi) 30掛鉤，不掛鉤不得入庫，讓人苦笑不得。同時(shí)建議指引中要明確 PPP 項(xiàng)目入庫應(yīng)具備的材料標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)辦金 92 號(hào)文、財(cái)金 10 號(hào)文要求入庫必須先立項(xiàng)， 而征求意見稿是后立項(xiàng)，這樣會(huì)造成執(zhí)行中的混亂，建議能夠統(tǒng)一。三是建議結(jié)合指引的修定，對(duì)于財(cái)金 21 號(hào)文和財(cái)

金 167 號(hào)文的財(cái)承論證和物有所值評(píng)價(jià)也進(jìn)行修訂，以解決

目前可批性論證的現(xiàn)象，比如公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的問題、實(shí)際沒有超過 10，但政府實(shí)際的具備的支付能力、目前專項(xiàng)債等其他政策工具與 PPP 結(jié)合后財(cái)政承受能力分析的問題，建議財(cái)承標(biāo)準(zhǔn)與金融機(jī)構(gòu)評(píng)審尺度相一致，以確保項(xiàng)目可融資性，避免 PPP 項(xiàng)目庫成為項(xiàng)目的堰塞湖，因?yàn)楣ぷ鞑坏轿唬?xiàng)目遲遲落不了地。四是建議指引中結(jié)合績(jī)效考核指

 

引相關(guān)要求，對(duì)于績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的制定，績(jī)效考核的實(shí)施，績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行明晰，以便于在實(shí)踐中使用， 如財(cái)辦金 92 號(hào)文規(guī)定可用性付費(fèi)掛鉤不小于 30，財(cái)金 10 號(hào)文要求全額掛鉤。五是指引中引入財(cái)務(wù)投資人的概念和在建設(shè)期轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容，也是結(jié)合目前PPP 項(xiàng)目落地過程中的現(xiàn)狀，但也應(yīng)注意與上位法的銜接，以避免文件出臺(tái)后實(shí)施的窘境，同時(shí)目前項(xiàng)目操作過程中出現(xiàn)的問題也是先有雞還是先有蛋的問題，很多問題是由于前期工作不到位，比如方案拍腦袋，追求項(xiàng)目幾個(gè)月落地，未經(jīng)過市場(chǎng)測(cè)試，社會(huì)資本沒有對(duì)項(xiàng)目深入了解，政府決策倉促，導(dǎo)致后期一直打補(bǔ)丁，但是哪些補(bǔ)丁是合適的哪些補(bǔ)丁是不合適的需要考 量。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責(zé)任公司）：一是

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，包括明確項(xiàng)目功能需求、建造標(biāo)準(zhǔn)，組織完成編制可行性研究報(bào)告?？尚行匝芯繄?bào)告編制深度應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，具備相對(duì)應(yīng)的方案設(shè)計(jì)。對(duì)于不適合由投資人主導(dǎo)設(shè)計(jì)的大型復(fù)雜項(xiàng)目（如體育館 等），實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織完成初步設(shè)計(jì)，甚至擴(kuò)初設(shè)計(jì)。前期準(zhǔn)備工作作為“兩評(píng)一案”編制的前置條件。二是對(duì)于一些類型項(xiàng)目，多種工藝均能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出、適宜由投資人來主導(dǎo)設(shè)計(jì)的，這類項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)允許投資人進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，經(jīng)過評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，優(yōu)化設(shè)計(jì)合格的投資人投標(biāo)報(bào)價(jià)方為有效投標(biāo)報(bào)價(jià)。三是原則上，聯(lián)合體的牽頭人應(yīng)為承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營責(zé)任的成員，財(cái)務(wù)投資人不能作為聯(lián)合體牽頭人。

 

組建項(xiàng)目公司時(shí)，經(jīng)過政府方同意，財(cái)務(wù)投資人可以變更， 聯(lián)合體牽頭人不得變更。四是項(xiàng)目公司應(yīng)建立科學(xué)的建設(shè)、運(yùn)營管理體系，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，并建立向?qū)嵤C(jī)構(gòu)等相關(guān)部門定期報(bào)告建設(shè)、運(yùn)營情況的機(jī)制，便于實(shí)施機(jī)構(gòu)的科學(xué)監(jiān)管。

劉海春（咨詢類 四川省迅達(dá)工程咨詢監(jiān)理有限公司）：

一是入庫審核應(yīng)貫徹放管服，事前只定原則例如一般公共預(yù)算支出比例等參數(shù)，以事中事后監(jiān)管代替入庫審核，提高行政效率。二是明確可研與方案的時(shí)間順序，如果方案及兩評(píng)確定后提供可研，流程上易反復(fù)，部門配合上會(huì)相互影響， 建議明確基于可研編制方案，基于方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，為防隱債， 對(duì)實(shí)際投資超方案明確調(diào)整程序及要求。三是對(duì)財(cái)務(wù)投資人投標(biāo)主體進(jìn)行規(guī)范，從有利項(xiàng)目推進(jìn)的角度引入股權(quán)變更機(jī)制，減少因財(cái)務(wù)投資人原因造成項(xiàng)目爛尾或項(xiàng)目重新采購。

宋雅琴（咨詢類 北京大岳咨詢有限責(zé)任公司）：對(duì)于

財(cái)金 113 號(hào)文的修訂稿，我覺得已經(jīng)有很大的進(jìn)步意義，一方面通過嚴(yán)格限制地方國企的參與打消地方政府做偽競(jìng)爭(zhēng) 的項(xiàng)目，當(dāng)然地方政府實(shí)控的上市公司還是建議予以豁免。另一方面有給予合理的市場(chǎng)化投融資手段合理的空間，例如對(duì)財(cái)務(wù)投資人的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)然相關(guān)的擔(dān)保條款還值得商 榷。個(gè)人覺得，下一步要掃清 PPP 的運(yùn)作障礙，恐怕要更多觸及跨部門的制度協(xié)調(diào)問題，必須通過立法或跨部門聯(lián)合出文來解決。比如，PPP 項(xiàng)目公司能不能成為劃撥用地的主體

（目前很難），在無法獲得土地權(quán)證的情況下項(xiàng)目公司能否

 

辦理施工許可證（目前很難），在無法辦理施工許可證的情況下能否成為施工合同的發(fā)包方，行業(yè)主管部門關(guān)于竣工驗(yàn)收（有的行業(yè)存量項(xiàng)目幾乎都沒有做竣工驗(yàn)收）的行業(yè)慣例能否與PPP 的邏輯相容，等等。這些問題都需要相關(guān)部門的理解和支持，才能形成專門服務(wù)于PPP 這種模式的規(guī)則。實(shí)際上，上述問題在政府投資項(xiàng)目中都普遍存在，但在沒有市場(chǎng)主體介入的情況下，問題都被掩蓋或漠視了（做 TOT 項(xiàng)目就知道，政府投資項(xiàng)目前期手續(xù)完備、權(quán)證俱全的很少）， PPP 的較真把這些問題都帶了出來，如果沒有頂層制度設(shè)計(jì)， 就只能靠地方政府一事一議的去解決，這將耗費(fèi)巨大的成本。所以，財(cái)金 113 號(hào)文基本解決了財(cái)政層面能解決的關(guān)鍵問題，下一步要靠財(cái)政整合其他部委的力量，推動(dòng) PPP 改革往縱深推進(jìn)。

王勇（咨詢類 國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：一是應(yīng)

細(xì)化“政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)”問題。操作指南修訂稿中本級(jí)政府為實(shí)際控制人的企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與本 級(jí) PPP 項(xiàng)目。這里的本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)是指直接控制還是間接控制，地方國有企業(yè)控股的子公司（如上市公司）是否具有資格？此處是否和國辦發(fā) 42 號(hào)文相關(guān)規(guī)定沖突？即“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)

 

資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān) 系”。二是應(yīng)解決履約真空期問題。中標(biāo)通知書發(fā)出后投標(biāo)保證金退還投標(biāo)人（含中標(biāo)社會(huì)資本）。中標(biāo)社會(huì)資本與政 府協(xié)商并簽署PPP 合同，組建項(xiàng)目公司，開展項(xiàng)目融資。項(xiàng)目融資到位后，項(xiàng)目真正進(jìn)入實(shí)施狀態(tài)。在實(shí)踐中，從退還投標(biāo)保證金到繳納履約保證金，存在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間。許多中 標(biāo)社會(huì)資本在融資壓力大的情況下，拖延甚至無繳納履約保證金。這種情形導(dǎo)致政府十分被動(dòng)，即使解決合作關(guān)系，但 又需要重新履行采購程序，時(shí)間成本相當(dāng)高昂。操作指南修訂稿是否可以明確履約保證金繳納時(shí)點(diǎn)。

丘開浪（財(cái)務(wù)類 廈門市大學(xué)資產(chǎn)評(píng)估土地房地產(chǎn)估價(jià)

有限責(zé)任公司）：關(guān)于修訂操作指南，補(bǔ)充一點(diǎn)建議：建議重視 PPP 項(xiàng)目全生命周期定量評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用。全生命周期整合及全生命周期績(jī)效管理是 PPP 理念的重要組成部分。應(yīng)避免前期的實(shí)施方案、評(píng)價(jià)論證與績(jī)效評(píng)價(jià)之間相脫節(jié)。對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行定量評(píng)價(jià)應(yīng)覆蓋于實(shí)施方案制定、合同體系制定、績(jī)效監(jiān)測(cè)、支付評(píng)審、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、合 同變更、項(xiàng)目中期評(píng)估以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等 PPP 項(xiàng)目全生命周期中。比如，可選取物有所值量值、項(xiàng)目資本金內(nèi)含報(bào)酬率和項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值這三個(gè)指標(biāo)，作為 PPP 項(xiàng)目全生命周期的定量評(píng)價(jià)指標(biāo)。

滿莉（學(xué)術(shù)類 深圳鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司）：個(gè)

人認(rèn)為 PPP 不是管理程序上的問題，PPP 的核心在于解決企業(yè)替政府承擔(dān)了負(fù)債，卻得不到風(fēng)險(xiǎn)控制措施和保障，一旦

 

融資放款成功，政府完全占據(jù)了主導(dǎo)，可以用各種所謂的合法手段來推遲支付或根本不進(jìn)入支付期，誰來管政府各種形式的賴賬才是問題，這是導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)這個(gè)模式失去信心的根本原因。建議增加一個(gè)讓各 PPP 項(xiàng)目的業(yè)主單位也就是政府出一份資金支付保障的詳細(xì)方案，代替財(cái)評(píng)，講清楚支付計(jì)劃，及支付出現(xiàn)問題時(shí)采取發(fā)債、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)救手段 來確保履約，由省級(jí)財(cái)政（甚至中央財(cái)政）背書，并且負(fù)連 帶責(zé)任。

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：根據(jù)征求意見

稿理解：因涉及政府、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）嚴(yán)重違約，危害公共利益導(dǎo)致合同提前終止的，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）無法得到合理補(bǔ)償。個(gè)人認(rèn)為，雖這類情況發(fā)生概率很小，但是沒有補(bǔ)償是不太合理，應(yīng)該是合理補(bǔ)償中扣除相應(yīng)的責(zé)任人賠款或處罰金。否則社會(huì)資本可能前期投入全部打水漂， 金融機(jī)構(gòu)是最大出資方，就成為最大受害者，影響金融機(jī)構(gòu)投資 PPP 積極性。另外，涉及有限追索項(xiàng)目融資（央企一般不擔(dān)保）的，金融機(jī)構(gòu)會(huì)比較關(guān)注提前終止的補(bǔ)償。如果社會(huì)資本方擔(dān)保的，更強(qiáng)調(diào)擔(dān)保企業(yè)實(shí)力，對(duì)提前終止的補(bǔ)償相對(duì)弱化。

王守清（學(xué)術(shù)類 清華大學(xué)）：投資者違約時(shí)的基本原

則是：政府只補(bǔ)償投資者成本，不給利潤，還要扣減賠款并處罰金；給金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)。最不利的結(jié)果是投資者的大部分資本金打水漂，但金融機(jī)構(gòu)的貸款本金（或大部分本金） 能夠收回但利息甚至少部分本金可能打水漂。英法通道項(xiàng)目

 

公司破產(chǎn)，最后就是投資者倒霉，金融機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)，與政府重新談判后，大部分本金還在（我國某銀行說貸款損失最多 20）。世行 PPP 合同指南（2019 版）中也有很多有關(guān)各種類似風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的建議，特別是區(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家、區(qū)分不同法律體系國家、區(qū)分不同法律成熟度國家， 特別提到可融資性（對(duì)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)），各個(gè)相關(guān)合同（PPP 合同、貸款合同、股東協(xié)議、分包合同、供應(yīng)合同、產(chǎn)品/ 服務(wù)購買合同、擔(dān)保合同等）之間的協(xié)調(diào)與匹配，但不是簡(jiǎn)單粗暴的政府提供擔(dān)保，值得學(xué)習(xí)和參考。另外，銀行還可以尋求投資者的其它增信，也不是僅限于政府對(duì)投資者的補(bǔ)償，故需要有判斷與評(píng)估行業(yè)趨勢(shì)、投資主體能力、政府支持和信用、項(xiàng)目現(xiàn)金流、法律合同等以項(xiàng)目融資為主導(dǎo)的能力。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院）：PPP 項(xiàng)目在整個(gè)

流程中關(guān)鍵是前端采購時(shí)采購指標(biāo)的設(shè)定，采購約定與未來項(xiàng)目支付相關(guān)，建議按照績(jī)效考核的方式列示出采購標(biāo)準(zhǔn)， 以引導(dǎo)市場(chǎng)行為。另外，關(guān)于實(shí)際支付資金時(shí)列入預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)告的約定，需要考慮兩個(gè)問題：一是預(yù)算管理向中長(zhǎng)期發(fā)展。二是財(cái)務(wù)報(bào)告的性能，其自身主要確認(rèn)資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)等要素，財(cái)政支出責(zé)任屬于預(yù)算報(bào)告管理事項(xiàng)。因而， 建議財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)及時(shí)納入三年滾動(dòng)預(yù)算和年度預(yù)算， 至于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告不會(huì)與財(cái)政支出責(zé)任直接相關(guān)，只是減少國庫資金問題。

顏立群（財(cái)務(wù)類 龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)股份有限公司）：核心

 

建議提一個(gè)：要把政府的付費(fèi)或者說政府的補(bǔ)貼和隱性債務(wù)劃分清楚。