水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有哪些？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

王家卓（行業(yè)類 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）：水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有哪些？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中心）：關(guān)于水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一是治理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。水環(huán)境治理項(xiàng)目通常以河、湖為載體，大部分河湖涉及跨區(qū)域跨州市，治理管轄權(quán)并非集中于一個(gè)地方政府，同時(shí)又涉及多個(gè)部門，比如河道涉及水務(wù)、污水處理涉及環(huán)保局、濕地又涉及土地管理局、城區(qū)一些生態(tài)公園可能又涉及住建局，因此，項(xiàng)目在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。二是項(xiàng)目收益較低。水環(huán)境治理項(xiàng)目因公益性較強(qiáng)，可獲得的使用者付費(fèi)或可經(jīng)營(yíng)性收益較 少，大部分項(xiàng)目的回報(bào)依靠政府付費(fèi)或高比例的可行性缺口補(bǔ)助，同時(shí)水環(huán)境治理項(xiàng)目投資額較大，如果采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助將會(huì)增加政府財(cái)政支出，難以達(dá)到財(cái)金 10 號(hào)文要求。三是難以科學(xué)設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)體系。水環(huán)境 PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核重點(diǎn)在于其達(dá)到的效果，像污水處理廠績(jī)效考核比較容易，按其出水標(biāo)準(zhǔn)考核，是否達(dá)到了相應(yīng)的效果， 可以做到按效付費(fèi)、按量付費(fèi)等，但是對(duì)于生態(tài)塘庫(kù)、河道治理績(jī)效考核比較困難，河流是流動(dòng)的，造成河流污染的原

 

因具有多樣性、復(fù)雜性，在單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中難以一一把握， 無(wú)法準(zhǔn)確判定治理效果。四是治理標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械。水環(huán)境治理項(xiàng)目一般具有治理周期長(zhǎng)且持續(xù)的特點(diǎn)，不同治理周期內(nèi)水質(zhì)的要求不同，相應(yīng)的治理技術(shù)、運(yùn)營(yíng)成本及績(jī)效考核也會(huì)存在差異。因此，水環(huán)境治理的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全壽命周期的針對(duì)性治理，而現(xiàn)實(shí)中很少有項(xiàng)目能夠達(dá)到這一要求。五是在建設(shè)方面存在重廠輕網(wǎng)，污水收集系統(tǒng)效率低；排水系統(tǒng)混亂，合流分流沒(méi)有科學(xué)論證；設(shè)計(jì)不當(dāng)、造成運(yùn)營(yíng)成本增加； 先進(jìn)治理技術(shù)，管理方法難以應(yīng)用；生態(tài)修復(fù)表面化，虛無(wú)化等問(wèn)題。

關(guān)于水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目的建議。一是實(shí)施一體化管理，

落實(shí)相應(yīng)責(zé)任單位，堅(jiān)持水環(huán)境治理的全局性、系統(tǒng)性、綜合性原則，切實(shí)從生態(tài)的角度去治理，真正實(shí)現(xiàn)全流域水環(huán) 境綜合治理目標(biāo)。二是集中組織統(tǒng)一研究科學(xué)設(shè)置水環(huán)境治理項(xiàng)目的責(zé)任邊界和績(jī)效考核體系，建立切實(shí)可行的績(jī)效考核機(jī)制，使績(jī)效考核起到引導(dǎo)作用，嚴(yán)格按效付費(fèi)。堅(jiān)持全壽命周期動(dòng)態(tài)治理，在治理手段、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核等方面實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃包裝，在回報(bào)機(jī)制 的設(shè)計(jì)中充分發(fā)掘項(xiàng)目自身及相關(guān)收益，提升整體收益能 力。四是推行水岸廠網(wǎng)一體化的治理模式，科學(xué)合理鋪設(shè)管 道，不能一邊倒地使用分流制還是合流制，應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際 情況，進(jìn)行充分合理論證。對(duì)于項(xiàng)目選址，必須進(jìn)行實(shí)地勘察，結(jié)合當(dāng)?shù)厮幍貏?shì)合理論證。

王家卓（行業(yè)類 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）：個(gè)人認(rèn)

 

為水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目存在的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：一是部分項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)候其實(shí)條件不成熟。有些項(xiàng)目因?yàn)榄h(huán)?？己藟毫Υ螅瑫r(shí)間緊，沒(méi)有可研和項(xiàng)目建議書就開始招標(biāo)，倉(cāng)促開始，工程總費(fèi)用只是一個(gè)粗略估算，招到社會(huì)資本方才開始做項(xiàng)目建設(shè)書和可研。這種半開敞的方式不利于項(xiàng)目落地。二是有一些地方的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)把各種施工圖都出來(lái)了，還要求按照企業(yè)招標(biāo)的要求來(lái)實(shí)施。但是這些設(shè)計(jì)往往還有較大優(yōu)化的空間，如果完全按這個(gè)實(shí)施，就是招施工隊(duì)伍了，什么事情都是政府定好的，這種情況下社會(huì)資本方就沒(méi)辦法為治理效果負(fù)責(zé)。三是實(shí)施邊界不清晰。項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容往往只有河道，沒(méi)有廠網(wǎng)河一體化，這樣就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)為效果負(fù)責(zé)。大家都比較認(rèn)可“污染在水里， 根源在岸上，核心在管網(wǎng)“，但是大多數(shù)水環(huán)境治理的PPP 項(xiàng)目中并不包含污水管網(wǎng)，或者沒(méi)有包括治理水體匯水范圍內(nèi)所有的管網(wǎng)。城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)主要是針對(duì)城鎮(zhèn)生活污水的污染，除了城鎮(zhèn)生活污染，造成城市水體污染的還有工業(yè)污染、 農(nóng)業(yè)面源污染，畜禽養(yǎng)殖污染等，這些在實(shí)施中基本都沒(méi)有納入到PPP 項(xiàng)目的實(shí)施中來(lái)，但是最終考核我們又希望社會(huì)資本方能夠?qū)χ卫硇Ч?fù)責(zé)?？傮w來(lái)說(shuō)，目前水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目普遍存在實(shí)施邊界不清晰，社會(huì)資本方權(quán)責(zé)利不對(duì)等的問(wèn)題。四是水環(huán)境治理其實(shí)大多是政府需要提供的公共服務(wù)，基本都是政府付費(fèi)項(xiàng)目，按照目前的一些規(guī)定，這類項(xiàng)目今后很難實(shí)施。但實(shí)際上水環(huán)境治理是非常適宜按照PPP 的模式來(lái)推進(jìn)的。因?yàn)檫@類項(xiàng)目既有明確清晰的績(jī)效，又需

 

要專業(yè)的人員來(lái)做一些政府不容易做到的事情。五是考核績(jī)效不合理。有一些考核績(jī)效指標(biāo)過(guò)于嚴(yán)格，有一些甚至提出了遠(yuǎn)嚴(yán)于國(guó)家確定的指標(biāo)要求。六是現(xiàn)在社會(huì)資本方魚龍混雜，對(duì)技術(shù)的重視不夠，大多數(shù)將水環(huán)境治理項(xiàng)目等同于普通的PPP 項(xiàng)目，大量沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)進(jìn)入到這個(gè)市場(chǎng)中， 最后實(shí)施的效果不太理想。

徐東升（行業(yè)類 北控水務(wù)（中國(guó)）投資有限公司）：

水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題：一是前期工作不扎實(shí)。主要表現(xiàn)有：水環(huán)境項(xiàng)目涉及廣，項(xiàng)目?jī)?nèi)容和目標(biāo)可能與各專項(xiàng)規(guī)劃相沖突?；A(chǔ)工作不牢、可研編制較粗， 主要為滿足立項(xiàng)程序需要。少數(shù)應(yīng)急工程因考核壓力不得不邊設(shè)計(jì)邊施工邊補(bǔ)手續(xù)。盲目做大投資，堆砌各種工程，各工程之間、工程內(nèi)容與產(chǎn)出目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度差，投資效率低?？裳芯幹茊挝蝗狈こ虒?shí)施經(jīng)驗(yàn)，存在照抄照搬現(xiàn)象。二是施工過(guò)程變化多。前期工作不扎實(shí)，導(dǎo)致施工過(guò)程出現(xiàn)大量沖突，變更不斷。有的項(xiàng)目遇到規(guī)劃調(diào)整，也不得不對(duì)可研和初設(shè)進(jìn)行調(diào)整，甚至顛覆性變化。居民拆遷、線路遷改、地質(zhì)問(wèn)題、文保等問(wèn)題也經(jīng)常會(huì)對(duì)施工造成重大影響。個(gè)別項(xiàng)目甚至還會(huì)因主管領(lǐng)導(dǎo)的“喜好”發(fā)生較大調(diào)整。三是結(jié)算方式不合理且嚴(yán)重滯后。許多水環(huán)境項(xiàng)目約定以“經(jīng)政府審計(jì)部門確認(rèn)的投資金額”作為計(jì)算政府付費(fèi)的基數(shù)， 實(shí)際是將水環(huán)境項(xiàng)目等同于完全的政府投資項(xiàng)目管理。水環(huán)境綜合治理 PPP 項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)的房建、市政項(xiàng)目不同，行業(yè)跨度大，邊界復(fù)雜，實(shí)施過(guò)程中變更情況較多，施工單位、實(shí)

 

施機(jī)構(gòu)、投資人普遍經(jīng)驗(yàn)不足，再加上一般還要滿足“環(huán)保督察或節(jié)點(diǎn)考核”的進(jìn)度壓力，大都存在資料準(zhǔn)備不充分、材料缺失等現(xiàn)象，影響結(jié)算。同時(shí)，水環(huán)境項(xiàng)目涉及的政府部門包括水務(wù)、住建、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、交通等多個(gè)部門，協(xié)調(diào)難度大，推諉現(xiàn)象多，更進(jìn)一步加劇了結(jié)算滯后的問(wèn)題。四是融資難、融資慢仍未緩解。受政策波動(dòng)影響，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP 項(xiàng)目融資的意愿仍沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)， 融資進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度嚴(yán)重不匹配，投資人承擔(dān)巨大的資金壓力。當(dāng)前水環(huán)境綜合治理 PPP 項(xiàng)目大部分以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助方式為主，使用者付費(fèi)部分比例較低，滿足政策紅線要求的項(xiàng)目鳳毛麟角，許多項(xiàng)目為滿足入庫(kù)要求不得不進(jìn)行“包裝”，加劇了金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的擔(dān)心。五是投資收益率、運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)率過(guò)低。據(jù)北控水務(wù)不完全統(tǒng)計(jì)， 2019 年市場(chǎng)成交水環(huán)境 PPP 項(xiàng)目加權(quán)收益率為 5.35，僅略高于五年期 LPR 利率。運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)率普遍不高于 10，有的項(xiàng)目甚至零利潤(rùn)中標(biāo)。由于水環(huán)境項(xiàng)目一般采用“可用性付費(fèi)加運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)”的結(jié)算方式，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)收入及利潤(rùn)低的可憐，與運(yùn)營(yíng)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重錯(cuò)配。

建議：一是在社會(huì)資本的選擇上，重點(diǎn)考察社會(huì)資本的

運(yùn)營(yíng)能力和業(yè)績(jī)，要求運(yùn)營(yíng)方牽頭，重在整合能力，能夠整 合資金、設(shè)計(jì)、施工各方，從運(yùn)營(yíng)效果角度凝結(jié)各方優(yōu)勢(shì)形成合力。二是重視市場(chǎng)測(cè)試，在項(xiàng)目策劃階段邀請(qǐng)運(yùn)營(yíng)方參與，從運(yùn)營(yíng)角度對(duì)可研提出意見，使可研和設(shè)計(jì)盡量貼近運(yùn) 營(yíng)實(shí)際情況，減小后續(xù)變更量。三是在項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制上給社

 

會(huì)資本足夠的收益，把蛋糕做足，改變“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn) 狀。改變當(dāng)前以工程造價(jià)下浮為主的投標(biāo)報(bào)價(jià)方式，投資收 益參照市場(chǎng)主體融資水平而不是政府融資水平進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的考核機(jī)制，讓設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)單位有足夠的利潤(rùn)空間干好項(xiàng)目，使項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配。四 是不必貪大求全、一開始就把所有的工程內(nèi)容一次上齊，探 索由運(yùn)營(yíng)方提出項(xiàng)目投資內(nèi)容和投資計(jì)劃，根據(jù)運(yùn)營(yíng)狀況逐漸增加，這樣既削減了初期投資規(guī)模，又能夠留有余地、靈 活適應(yīng)復(fù)雜的實(shí)際情況，降低運(yùn)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)。五是給社會(huì) 資本“放權(quán)”。PPP 項(xiàng)目中政府的責(zé)任主要在于監(jiān)管公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出質(zhì)量，不應(yīng)越俎代庖過(guò)多干預(yù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò) 程，應(yīng)該給予社會(huì)資本充分的自主權(quán)，讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，提高過(guò)程效率，真正體現(xiàn)“合作關(guān)系”。

徐玉環(huán)（咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司）：一是

可研編制深度不夠，導(dǎo)致水環(huán)境治理總是治標(biāo)不治本。在水環(huán)境治理項(xiàng)目中，可研編制過(guò)于粗糙或簡(jiǎn)單或流于形式，有些可能就是為了滿足或應(yīng)付立項(xiàng)審批，對(duì)水體黑臭、水環(huán)境污染因素、受污染過(guò)程、污染情況的調(diào)查和研究分析不到位。 在一個(gè)城市中，由于城市水體上下游及水體周邊排水體制等均不一樣，受納排污因子等有別，僅靠一本簡(jiǎn)單的可研方案不可能把一座城市的幾條甚至幾十條河道的水環(huán)境綜合治理方案說(shuō)清楚。對(duì)一個(gè)地區(qū)的水環(huán)境治理技術(shù)方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案停留在書本或?qū)I(yè)本身的狹小空間中，或者直接移植套取其他城市成功實(shí)施案例的治理技術(shù)方案，導(dǎo)致很多地方

 

的水環(huán)境治理在走彎路，不僅水質(zhì)指標(biāo)或環(huán)境效果沒(méi)有達(dá) 標(biāo)，參與項(xiàng)目的社會(huì)資本方可能損失更大。所以建議需要真正落實(shí)一河一策，每個(gè)獨(dú)立水體單獨(dú)拿出有深度的治理技術(shù)方案。二是績(jī)效考核目標(biāo)設(shè)置不太合理，導(dǎo)致治理目標(biāo)難以達(dá)成。水環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)期基本在兩到三年，而運(yùn)營(yíng)期在十幾年到二三十年，水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目不同于其他市政道路、污水處理或文化產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，因?yàn)橄麥绾诔艋蜻_(dá)到水環(huán)境治理水質(zhì)目標(biāo)，是一個(gè)漫長(zhǎng)的而且是階段性的過(guò)程。所以應(yīng)該是在建設(shè)期內(nèi)、運(yùn)營(yíng)期初期階段或正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期內(nèi)， 水環(huán)境績(jī)效目標(biāo)分別設(shè)置階段性考核標(biāo)準(zhǔn)，并且應(yīng)該是在運(yùn)營(yíng)后期還需要進(jìn)一步提升績(jī)效目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，但不能是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)一成不變。三是忽略或輕視管網(wǎng)投資建設(shè)，導(dǎo)致水環(huán)境治理效果低下。水環(huán)境治理非常重要的工作就是從建廠到建網(wǎng)的轉(zhuǎn)變。對(duì)于水環(huán)境治理，普遍認(rèn)為“問(wèn)題在水里， 根源在岸上，核心在管網(wǎng)”。但很多城市水環(huán)境治理的PPP 項(xiàng)目都沒(méi)有納入管網(wǎng)投資建設(shè)工程內(nèi)容，不管是主干管網(wǎng)還是次支管網(wǎng)均未與水環(huán)境治理工程進(jìn)行打包投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這樣最大的風(fēng)險(xiǎn)就是水環(huán)境治理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)和達(dá)成。四是各個(gè)地方在抓污水收集系統(tǒng)的提質(zhì)增效工作，但是針對(duì)污水處理廠進(jìn)水濃度卻沒(méi)有納入考核范圍。一個(gè)城市污水收集系統(tǒng)的收集效率和污水處理系統(tǒng)的處理效率好壞，可以直接或間接的反映出這個(gè)城市的管網(wǎng)建設(shè)好壞。所以應(yīng)該對(duì)城市排水管網(wǎng)建設(shè)引起足夠的重視，將污水管網(wǎng)探測(cè)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、診斷、修復(fù)等全部納入水環(huán)境綜合治理范疇。五是水

 

環(huán)境治理中的生態(tài)修復(fù)表面化，虛無(wú)化。有一些水環(huán)境治理項(xiàng)目把生態(tài)修復(fù)異化為簡(jiǎn)單的堤岸或護(hù)坡景觀綠化、河道種水草、撒藥、鋪石子、曝氣、修浮島、投放水生動(dòng)物等，導(dǎo) 致水體的生態(tài)修復(fù)治理表面化、虛無(wú)化，河道、濕地、湖泊等真正需要生態(tài)修復(fù)的沒(méi)做，水環(huán)境的生態(tài)修復(fù)要從反生 態(tài)、偽生態(tài)、防生態(tài)逐步走向真生態(tài)。還有一些水環(huán)境治理項(xiàng)目人為盲目地建造大水面或高水位，其實(shí)并不是水域面積增加就生態(tài)。這種大水面高水位容易導(dǎo)致河水倒灌進(jìn)入排水管網(wǎng)，而且增大城市排澇壓力。六是水環(huán)境治理未能與海綿城市建設(shè)結(jié)合，認(rèn)識(shí)不到位。在各地推行水環(huán)境綜合治理的項(xiàng)目中，不能將水環(huán)境治理建設(shè)與海綿城市建設(shè)相結(jié)合。海綿城市作為一種理念，是系統(tǒng)解決和治理城市水問(wèn)題的思 路，是解決治理黑臭水體與排除城市內(nèi)澇的良藥，是綜合解決城市水系的其中一種方法，但并不是單純的一項(xiàng)工程或者是材料試驗(yàn)產(chǎn)品。用好了海綿城市的理念，對(duì)于解決城市水環(huán)境問(wèn)題是大有幫助的。七是需要繼續(xù)推進(jìn)水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目。由于水環(huán)境治理技術(shù)體系較為復(fù)雜，涉及到運(yùn)營(yíng)后期的專業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，是非常適合做 PPP 的。在水環(huán)境治理類 PPP 項(xiàng)目中，不能就水說(shuō)水，要水岸統(tǒng)籌。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目有系統(tǒng)性、綜合性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，實(shí)施不當(dāng)，項(xiàng)目很容易陷入“反復(fù)治理、反復(fù)污染” 的僵局。水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常見的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是忽視水體間的關(guān)聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)性

 

的流域水系規(guī)劃和治理方案，難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域聯(lián)合治 理。二是項(xiàng)目前期缺乏深入系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查，對(duì)流域水環(huán)境系統(tǒng)性梳理和分析不足，實(shí)施內(nèi)容以污水處理廠和截污管網(wǎng)建設(shè)消除點(diǎn)源污染為主導(dǎo)，無(wú)法系統(tǒng)性和持續(xù)性地解決流域水環(huán)境反復(fù)治理、反復(fù)污染的問(wèn)題。三是水環(huán)境治理項(xiàng)目往往投資大、內(nèi)容多，涵蓋生態(tài)、環(huán)境保護(hù)、水利、水務(wù)、景觀、園林、市政等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、住建、規(guī)劃、國(guó)土資源、城管等不同部門合作，現(xiàn)有咨詢機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)和知識(shí)背景很難完全滿足項(xiàng)目實(shí)施要求。四是項(xiàng)目技術(shù)邊界及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置往往集中在環(huán)境表象和水質(zhì)本身，缺乏生態(tài)治理階段性目標(biāo)的設(shè)置， 無(wú)法完全達(dá)到按效付費(fèi)。五是參與項(xiàng)目的社會(huì)資本綜合能力不強(qiáng)，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面實(shí)力比較薄弱，和項(xiàng)目要求無(wú)法很好匹配。六是由于投資規(guī)模大，回報(bào)來(lái)源單一， 運(yùn)營(yíng)及考核風(fēng)險(xiǎn)大等因素，項(xiàng)目融資普遍困難。

相關(guān)建議如下：一是將項(xiàng)目治理理念從綜合治理上升到

生態(tài)治理層面，并在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢等方面與之形成配套。 二是深入前期調(diào)研工作，完善項(xiàng)目工作機(jī)制。三是明確項(xiàng)目階段性考核重點(diǎn)，建立動(dòng)態(tài)的績(jī)效考核體系。四是選擇合理的采購(gòu)方式，細(xì)化采購(gòu)要求。五是深度挖掘利用項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性空間，拓寬項(xiàng)目回報(bào)來(lái)源，提高項(xiàng)目的可融資性。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：目前水環(huán)境

治理 PPP 項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題如下：一是末端治理向全流域治理轉(zhuǎn)變的情況下，對(duì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作要求更高，以往的水環(huán)

 

境治理PPP 項(xiàng)目主要還是圍繞末端處理環(huán)節(jié)，如最為常見的污水處理和河道清淤、疏浚，但是目前水環(huán)境治理已發(fā)生了新的變化，從末端治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿饔蛑卫砟Ｊ?，即所謂 的“源頭減排、過(guò)程阻斷、末端治理”，內(nèi)容更加豐富，不 再僅限于以往的防洪、截污、水生態(tài)治理和清淤疏浚，還新增了生態(tài)重建、景觀工程等內(nèi)容和要求，范圍更加廣泛，甚至存在跨行政區(qū)域的項(xiàng)目，在這樣的背景下，水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目前期工作的重要性不言而喻，但是在很多項(xiàng)目中，無(wú)論是政府還是咨詢機(jī)構(gòu)都缺乏完善的統(tǒng)籌和規(guī)劃，專業(yè)性也不足以支撐對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行完備的設(shè)計(jì)和安排，前期準(zhǔn)備工作和項(xiàng)目實(shí)際情況脫節(jié)，尤其是在全流域治理項(xiàng)目中，即便完成招標(biāo)也很難實(shí)際落地。二是社會(huì)資本的專業(yè)性無(wú)法跟上水環(huán)境治理項(xiàng)目的綜合性，全流域治理項(xiàng)目是水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展的常態(tài)，這對(duì)于社會(huì)資本的綜合能力要求較 高，在以往的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目中，社會(huì)資本只需要做好其中一項(xiàng)即可，如污水處理的專注處理，清淤疏浚的專注清淤疏浚，景觀工程的專注景觀工程，但是當(dāng)前的情況是，單一專業(yè)并不能滿足和解決水環(huán)境治理項(xiàng)目出現(xiàn)的新情況和 新問(wèn)題，且在一些水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目中，只看到資本的瘋狂涌入，但并沒(méi)有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)支撐。三是項(xiàng)目邊界的科學(xué)性需要加強(qiáng)，這一點(diǎn)主要針對(duì)的城市和鄉(xiāng)村水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目，在很多城市和農(nóng)村污水處理項(xiàng)目中，往往將管網(wǎng)刨除在項(xiàng)目邊界中，這樣的結(jié)果就是在缺乏有效連接的情況下，項(xiàng)目的穩(wěn)定性和效率都會(huì)大大降低，無(wú)法起到以點(diǎn)帶面

 

的作用。四是考核體系的建設(shè)以及考核標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)仍待進(jìn)一步完善，正如前文所述，當(dāng)前的水環(huán)境治理項(xiàng)目范圍廣、內(nèi)容多、綜合性強(qiáng)，在一個(gè)項(xiàng)目中可能會(huì)同時(shí)包含防洪排澇、污水治理、河道疏浚、景觀工程、生態(tài)修復(fù)以及后期運(yùn)營(yíng)等多個(gè)子工程，在這樣的背景下，如何權(quán)衡各子項(xiàng)、各內(nèi)容的考核占比，并設(shè)置行之有效的考核標(biāo)準(zhǔn)出成為當(dāng)前水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目遇到的一個(gè)突出問(wèn)題。

針對(duì)上述問(wèn)題，有以下幾點(diǎn)建議供參考：一是做好項(xiàng)目

的整體統(tǒng)籌規(guī)劃，確保前期工作的有效性和可行性，在這一 過(guò)程中，僅僅政府和咨詢機(jī)構(gòu)是不足的，還應(yīng)當(dāng)引入專業(yè)的技術(shù)服務(wù)支撐，比如在水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目中具備豐富實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，以專業(yè)顧問(wèn)的形式為項(xiàng)目前期工作提供有力支撐。二是選擇合適的社會(huì)資本，尤其是鼓勵(lì)聯(lián)合體形式參與水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目，發(fā)揮各自的特長(zhǎng)，共同實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。三是提高項(xiàng)目邊界條件設(shè)計(jì)的科學(xué)性，合理搭配項(xiàng)目?jī)?nèi)容，注重其系統(tǒng)和整體性，逐步實(shí)現(xiàn)管 網(wǎng)、污水處理廠、河道、岸線景觀等組成流域環(huán)境單元的“系統(tǒng)模式”。四是構(gòu)建完備的績(jī)效考核體系，設(shè)置合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)確定指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分方 法，對(duì)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果和可持續(xù)性等績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：水環(huán)境治理 PPP

項(xiàng)目除了與其他行業(yè)項(xiàng)目都有的共性之外，還具有其獨(dú)特 性，那就是更強(qiáng)化綜合治理的觀念、更注重系統(tǒng)關(guān)聯(lián)思路，

 

還有不可間斷的、長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需求。所以這類項(xiàng)目更能體現(xiàn) PPP 模式的核心價(jià)值?？傮w上講，我國(guó)水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目在近年來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，特別是在社會(huì)公眾對(duì)青山綠水的要求上，做出很大貢獻(xiàn)，出現(xiàn)了不少經(jīng)典項(xiàng)目。但是，正因?yàn)樗h(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的特殊性，實(shí)踐中也出現(xiàn)不少問(wèn)題。主要是少數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)站位不夠高遠(yuǎn)，視野不夠開闊，在謀劃和實(shí)施項(xiàng)目時(shí)缺乏綜合治理持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)性的科學(xué)安排。社會(huì)資本和項(xiàng)目公司對(duì)水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，融資能力、技術(shù)要求和運(yùn)營(yíng)管理水平等方面準(zhǔn)備不足， 自身能力、實(shí)力和管理水平達(dá)不到應(yīng)有的要求。治理效果不佳，出現(xiàn)嚴(yán)重污染而引發(fā)系列不良后果，造成社會(huì)公眾不滿的情況時(shí)有發(fā)生。

三條建議供參考：一是政府方特別是實(shí)施機(jī)構(gòu)一定要克

服狹隘政績(jī)觀，排除短期見效的僥幸心理。在謀劃和實(shí)施上， 要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的高度，整體布局進(jìn)行綜合的戰(zhàn)略考慮。實(shí)施機(jī)構(gòu)不能是單個(gè)行業(yè)職能部門或組織和機(jī)構(gòu)， 而應(yīng)當(dāng)是同級(jí)政府所有與之相關(guān)的部門共同組成實(shí)施機(jī)構(gòu)， 形成一個(gè)高效運(yùn)行的有機(jī)整體。二是社會(huì)資本及項(xiàng)目公司要有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備、技術(shù)能力、資金能力和相應(yīng)的管理水平， 如果略感缺乏自信，要及時(shí)進(jìn)行有效組織和安排。切忌小馬拉大車，不但自己吃力，還有可能損害社會(huì)公眾利益。社會(huì)資本的各項(xiàng)能力和實(shí)力，一定要與本項(xiàng)目要求的標(biāo)準(zhǔn)以及復(fù)雜性相匹配。聯(lián)合體要通過(guò)相互之間的合同、協(xié)議，嚴(yán)格約

 

定各自的權(quán)利義務(wù)邊界，有效、合理的進(jìn)行資源配置，形成一個(gè)有機(jī)整體，穩(wěn)健運(yùn)作。三是要認(rèn)真嚴(yán)格地約定合同及相關(guān)的績(jī)效考核方案和標(biāo)準(zhǔn)（指標(biāo)系統(tǒng)），以此為抓手和尺度， 落實(shí)水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理。特別注重建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核、年度評(píng)估和中期評(píng)估等過(guò)程管理方法和措施的運(yùn)用。社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)有足夠的各項(xiàng)能力和水平使績(jī)效考核達(dá)標(biāo)，政府要有契約精神講信用，保證必要的財(cái)政能力，對(duì)績(jī)效達(dá)標(biāo)的社會(huì)資本和項(xiàng)目公司，進(jìn)行必要的、 足額的支付。保障水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目能夠穩(wěn)健運(yùn)行、持續(xù)發(fā)展。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估（北京）有限公司山

東分公司）：鑒于水環(huán)境治理范圍太廣，涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域， 單獨(dú)言其一都會(huì)連篇累牘，思考之下還是就某一類項(xiàng)目舉例表述：一是存量資產(chǎn)的問(wèn)題。河道修復(fù)類項(xiàng)目涉及眾多的存量資產(chǎn)，多數(shù)資產(chǎn)由于歷史原因缺少準(zhǔn)確的數(shù)量、賬面價(jià)值， 當(dāng)該部分資產(chǎn)納入 PPP 項(xiàng)目合作范圍時(shí)，其價(jià)值認(rèn)定與合作方式顯得尤為重要。價(jià)值認(rèn)定是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的重要舉措， 也是厘清雙方合作邊界、交接資產(chǎn)管理（或所有）權(quán)限的重要程序，絕不可從簡(jiǎn)處置。將存量資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移（TOO、TOT）、還是對(duì)其改擴(kuò)建（ROT）或者委托經(jīng)營(yíng)等合作方式對(duì)資產(chǎn)未來(lái)狀態(tài)變化有明確的界定，每一合作方式下，存量資產(chǎn)的處置原則和方法是不相同的。二是項(xiàng)目跨地區(qū)資源整合與管理的問(wèn)題。河道流經(jīng)諸多地區(qū)，地方河道管理體系為分而治之，目前責(zé)權(quán)利明確、邊界清晰。PPP 項(xiàng)目河道作為一

 

個(gè)整體，打破了原有的管理體系，管理資源如何有效整合納入 PPP 項(xiàng)目也應(yīng)是合作內(nèi)容之一，在體制、經(jīng)營(yíng)、理念、人員等方面需要地方政府做出決策、社會(huì)資本也應(yīng)充分考量， 合理整合各種原有資源。河道治理水源管控不僅僅與上游水源水質(zhì)關(guān)系密切，沿線雨污分流、污水排放、生態(tài)環(huán)境等多種因素也會(huì)影響水源水質(zhì)，PPP 項(xiàng)目不可能全部涵括所有建設(shè)內(nèi)容，外部因素造成的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。三是政府指導(dǎo)與市場(chǎng)定價(jià)的問(wèn)題。河道治理加水資源利用，通過(guò)提供一定的經(jīng)營(yíng)服務(wù)（水資源出售），獲得合理的使用者付費(fèi)，是推廣河道治理PPP 項(xiàng)目運(yùn)作方式之一。水資源價(jià)格采用政府指導(dǎo)、市場(chǎng)定價(jià)方式，通過(guò)合理測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本，制定能夠滿足社會(huì)資本的利益訴求指導(dǎo)價(jià)格。但經(jīng)營(yíng)中仍有許多不確定因素， 如：水源不足、防洪泄水、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)關(guān)停等，在合作期內(nèi)時(shí)有發(fā)生，如何防范風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任分擔(dān)雙方都要做好充分的準(zhǔn)備。四是財(cái)政支出事權(quán)的問(wèn)題。河道流域跨地區(qū)，按照財(cái)政支出事權(quán)劃分由流域內(nèi)各級(jí)政府相應(yīng)承擔(dān)財(cái)政支出責(zé) 任，要確定實(shí)施機(jī)構(gòu)所在地本級(jí)政府（一般為市本級(jí)政府） 的牽頭作用，還要按照績(jī)效考核結(jié)果，合理分配各地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任。相關(guān)支出列支部門預(yù)算要符合程序，支出途徑要安排妥當(dāng)，防止推諉扯皮，延遲支付?？偠灾绲貐^(qū)綜合性水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的成敗不僅在于單一項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理，還與地方配套、環(huán)境治理、自然環(huán)境等息息相關(guān)，為更好的推進(jìn)此類 PPP 項(xiàng)目開展，建議如下：一是充分做好項(xiàng)目規(guī)劃及可行性研究，夯實(shí)項(xiàng)目論證等前期準(zhǔn)備

 

工作。二是充分考慮項(xiàng)目配套，包括環(huán)境綜合治理、風(fēng)險(xiǎn)防范等措。三是合理預(yù)算資金安排，充分考慮社會(huì)資本訴求， 按效及時(shí)撥付資金，同時(shí)每年要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估做出適當(dāng)?shù)念A(yù)算安排，防止突發(fā)事件及自然災(zāi)害發(fā)生。四是結(jié)合 PPP 模式的推廣，力促相關(guān)機(jī)構(gòu)體制改革，妥善解決人員、資產(chǎn)、管理等棘手問(wèn)題。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

一是水治理 PPP 項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)作體系不健全、盈利模式不清晰，實(shí)施 PPP 要求一套健全完善的專業(yè)運(yùn)作體系。在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié)中，涉及大量評(píng)估、論證和合同條款談判。項(xiàng)目性質(zhì)的差異、 資金來(lái)源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴(yán)格，使得國(guó)內(nèi)水治理PPP 運(yùn)作變得愈發(fā)復(fù)雜，合同條款也要根據(jù)每一個(gè)項(xiàng)目背景和條件的不同而具體研究和設(shè)定。但客觀地說(shuō)，當(dāng)前既限于咨詢和支撐能力的落后，也存在急功近利心態(tài)的影響，同時(shí)也由于社會(huì)資本方的對(duì)于水治理項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，一些地方的水治理 PPP 項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證和周密前期準(zhǔn)備即匆匆上馬，專業(yè)化不足嚴(yán)重影響PPP 的建設(shè)質(zhì)量以及良好的后期運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，目前水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目現(xiàn)金流可持續(xù)性差，盈利性差。PPP 項(xiàng)目中，社會(huì)資本具有逐利性，而水治理項(xiàng)目往往無(wú)法形成穩(wěn)定的可持續(xù)的現(xiàn)金流，大量實(shí)踐表明，多數(shù)失敗的水治理項(xiàng)目，其根源都在于社會(huì)資本回款難及政府和社會(huì)資本兩方對(duì)于價(jià)格及利潤(rùn)難以達(dá)成協(xié)議。二是項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜，績(jī)效考核難度較大水環(huán)

 

境治理PPP 項(xiàng)目涵蓋范圍廣、內(nèi)容種類復(fù)雜，涉及流域治理、污水處理以及流域垃圾處理全套系統(tǒng)工程，比如包括防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復(fù)、后期運(yùn)營(yíng)等多項(xiàng)子工程。重要的是對(duì)于子工程較多的項(xiàng)目，難以權(quán)衡各子項(xiàng)、各內(nèi)容的占比， 加大了績(jī)效考核的難度?？梢姡h(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核有別于一般項(xiàng)目，其是個(gè)更為系統(tǒng)的工程，考核難度較大。

建議：首先是完善優(yōu)惠政策體系，提升水治理 PPP 項(xiàng)目

的現(xiàn)金流可持續(xù)性和盈利能力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順?biāo)卫鞵PP 項(xiàng)目涉及的財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)，構(gòu)建一套完整的水治理 PPP 項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策體系，從而提高水治理PPP 項(xiàng)目的盈利能力。一是健全水價(jià)形成機(jī)制，強(qiáng)化 PPP 市場(chǎng)基礎(chǔ)支撐。要綜合考慮水價(jià)對(duì)企業(yè)的激勵(lì)和約束雙重作用、水價(jià)的民生性及水價(jià)對(duì)用水者節(jié)約用水的促進(jìn)作用，界定好投資者、運(yùn)營(yíng)者、使用者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，輔以稅費(fèi)機(jī)制和政府補(bǔ)貼支出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水務(wù)企業(yè)良性運(yùn)行、用水者合理負(fù)擔(dān)及享有優(yōu)質(zhì)水服務(wù)、資源節(jié)約保護(hù)多重目標(biāo)共贏。二是建立健全水治理公共財(cái)政支持體系和公共服務(wù)購(gòu)買制度。從上到下理順和整合涉水項(xiàng)目公共財(cái)政資金渠道，變革公共財(cái)政投入方式，財(cái)政資金從支持項(xiàng)目更多轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)。三是根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，綜合考慮建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)務(wù)中長(zhǎng)期承受能力等因素，對(duì)水治理項(xiàng)目維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，合理確定財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式，并給予貸款貼息、

 

稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。四是通過(guò)挖掘配套項(xiàng)目資源、授權(quán)提供配套服務(wù)、開發(fā)副產(chǎn)品等方式，如土地資源、旅游資源、物業(yè)資源、林業(yè)漁業(yè)資源等，作為必要的運(yùn)行補(bǔ)償，從而提高項(xiàng)目吸引力。五是合理優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?nèi)容和結(jié)構(gòu)設(shè)置，包括： 對(duì)大項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)分割，按功能、效益對(duì)投資進(jìn)行合理分?jǐn)偅?部分內(nèi)容采取PPP 模式。對(duì)小項(xiàng)目打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)， 降低單位產(chǎn)品成本。將盈虧狀況不同的產(chǎn)品捆綁，平衡利潤(rùn)目標(biāo)。其次是建立科學(xué)的績(jī)效考核辦法，促進(jìn)水環(huán)境治理類項(xiàng)目健康發(fā)展。在水治理類項(xiàng)目中，各參與方最關(guān)注的點(diǎn)主要包括可接受的工程質(zhì)量、合格的公眾服務(wù)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)預(yù)算不超支、按時(shí)竣工等四項(xiàng)。而這四項(xiàng)戰(zhàn)略重點(diǎn)又可分為兩大部分，其中，建設(shè)期的建設(shè)投資、建設(shè)質(zhì)量與工程進(jìn)度；運(yùn)營(yíng)期的公眾服務(wù)質(zhì)量。因此，水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)建議具體如下：關(guān)于建設(shè)期：保障工程質(zhì)量、建設(shè)預(yù)算不超支與按時(shí)竣工；關(guān)于運(yùn)營(yíng)期：提供合格的公共服務(wù)，包括河道整治服務(wù)質(zhì)量、垃圾收運(yùn)服務(wù)質(zhì)量、污水處理服務(wù)質(zhì)量等。 在制定績(jī)效目標(biāo)的時(shí)候更應(yīng)該注重以下原則：一是維護(hù)公共利益原則。水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目屬于公共事業(yè)項(xiàng)目，因此維護(hù)公共利益是其 PPP 績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置的主要原則。水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目必須基于該原則，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。二是關(guān)聯(lián)性原則。水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)特征明顯， 因此績(jī)效考核的結(jié)果與項(xiàng)目公司收入的關(guān)聯(lián)程度非常重要。一方面關(guān)聯(lián)性太大，會(huì)增加社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目落地率。 另一方面關(guān)聯(lián)性太低，政府對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督與控制的力度不足，

 

降低項(xiàng)目質(zhì)量。三是可操作性原則。水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目通常比較復(fù)雜，涉及防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復(fù)、后期運(yùn)營(yíng)等多項(xiàng)子工程，如何設(shè)置各子項(xiàng)、各內(nèi)容的占比至關(guān)重要。 同時(shí)，各指標(biāo)應(yīng)盡量簡(jiǎn)單明了、便于理解和掌握，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可操作性。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

在水環(huán)境治理中引入PPP 模式，有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置， 對(duì)解決我國(guó)水環(huán)境治理問(wèn)題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。但在應(yīng)用 PPP 模式的過(guò)程中，水環(huán)境治理項(xiàng)目因其自身的特殊性，致使實(shí)施過(guò)程中存在以下問(wèn)題：一是缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)致使前期工作深度不足。水環(huán)境治理以改善流域水環(huán)境質(zhì)量、恢復(fù)水生態(tài)、保障水安全為目標(biāo)，涵蓋內(nèi)容廣泛，治理的工藝路線種類多，個(gè)性化制定要求強(qiáng)。但在我國(guó)現(xiàn)階段大規(guī)模實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，特別是政府層面，綜合性的水環(huán)境治理前期工作思路和經(jīng)驗(yàn)均缺乏。按照現(xiàn)階段政府主導(dǎo)開展項(xiàng)目前期論證，編制可行性研究報(bào)告的方式開展前期工作，容易使前期工作深度不足，直接影響項(xiàng)目后期的落地實(shí)施。二是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相剝離，阻礙項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。目前水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)多為建筑工程類企業(yè)，該類企業(yè)在建設(shè)期具有明顯優(yōu)勢(shì)，有利于保障項(xiàng)目的施工質(zhì)量，但在運(yùn)營(yíng)方面則缺乏相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)。尤其是PPP 項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段以后，更加強(qiáng)調(diào)以運(yùn)營(yíng)為核心， 以績(jī)效為導(dǎo)向，因此真正具有相關(guān)技術(shù)能力和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社

 

會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)階段將具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但該類企業(yè)往往投融資能力較為欠缺，出資能力不足，無(wú)法滿足項(xiàng)目資本金出資要求。三是缺乏項(xiàng)目收益來(lái)源。水環(huán)境治理項(xiàng)目除了一 水兩污具備一定收益基礎(chǔ)外，其他運(yùn)營(yíng)內(nèi)容現(xiàn)階段缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)水環(huán)境綜合治理后的經(jīng)濟(jì)效益有待根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)一步研究和挖掘。

為解決上述問(wèn)題，提出如下建議供參考：一是充分認(rèn)識(shí)到前期工作重要性，提高項(xiàng)目規(guī)范化。在前期工作方面總結(jié)已有的水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)開展市場(chǎng)測(cè)試，邀請(qǐng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與前期設(shè)計(jì)規(guī)劃工作，做實(shí)項(xiàng)目前期工作。二是強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)要求，鼓勵(lì)以聯(lián)合體形式參與項(xiàng)目。水環(huán)境治理項(xiàng)目重點(diǎn)在于后期運(yùn)營(yíng)。該類 PPP 項(xiàng)目應(yīng)在實(shí)施方案中明確提出運(yùn)營(yíng)要求，引導(dǎo)具有投資施工能力的社會(huì)資本主動(dòng)聯(lián)合專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)共同參與項(xiàng)目采購(gòu)。三是積極探索水環(huán)境治理項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投入的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。比如流域水環(huán)境治理項(xiàng)目，上游區(qū)域治理后，下游行政區(qū)域也獲得效益，可探索下游向上游付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)的方式， 降低上游地方政府的支出壓力。四是加強(qiáng)全生命周期績(jī)效管理。建立健全水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理體系， 做好一案兩評(píng)等前期論證工作，重視績(jī)效目標(biāo)管理與績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為核心導(dǎo)向，切實(shí)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出掛鉤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)，從而提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

 

徐向東（咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司）：2014 年

3 月 29 日，第十二屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，本人提出“水業(yè)子系統(tǒng)采用PPP 模式實(shí)施單獨(dú)一個(gè)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)越來(lái)越少，關(guān)聯(lián)行業(yè)、外延拓展，綜合解決方案商業(yè)交易模式將更具有競(jìng)爭(zhēng)力， 比如河道治理，將凡是向河道污水排水的處理廠、管網(wǎng)集中起來(lái)，采用互聯(lián)技術(shù)進(jìn)行智能化管控，并與河道治理一起， 采用 PPP 的模式來(lái)運(yùn)作”。從近幾年落地的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目來(lái)看，將包含污水處理廠、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀等多個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行打包，統(tǒng)一采用 PPP 模式運(yùn)作，已經(jīng)成為主流。同時(shí)，水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目也屬于《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101 號(hào)）中規(guī)定的重點(diǎn)領(lǐng)域。與單個(gè)子項(xiàng)目相比，水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目具有開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點(diǎn)，公益性顯著、投資金額巨大、專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求較高，采購(gòu)過(guò)程復(fù)雜， 邊界條件眾多，需要各個(gè)行業(yè)部門精密配合，各環(huán)節(jié)合理統(tǒng)籌、相互協(xié)調(diào)，方能達(dá)到提高質(zhì)量和效率的目的。

故有三點(diǎn)建議：一是水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目雖然是多個(gè)子

項(xiàng)目打包，但是不建議范圍涵蓋太寬泛，將本身不具備服務(wù)規(guī)?；残缘目缧袠I(yè)工程進(jìn)行 “拉郎配”，尤其是有些子項(xiàng)目加進(jìn)來(lái)之后之后整體無(wú)法明晰合作范圍及合理界定服務(wù)性質(zhì)。因此建議水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目應(yīng)以“水”為核心， 以“治理”為牽頭，應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)鏈上下游的正常延伸擴(kuò)展。盲目打包，結(jié)果僅是擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模，專業(yè)化運(yùn)作的效率和質(zhì)量基本無(wú)法體現(xiàn)。“匯水分區(qū)、流域打包”應(yīng)是一

 

個(gè)不錯(cuò)的思路。二是由于水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的復(fù)雜性，其績(jī)效考核區(qū)別于一般工程。例如績(jī)效考核目標(biāo)設(shè)置既要考慮總體區(qū)域目標(biāo)，也要涵蓋各個(gè)子項(xiàng)目的子目標(biāo)。子項(xiàng)目要滿足本身特定和行業(yè)的質(zhì)量和驗(yàn)收等要求，順利通過(guò)考核，這是基礎(chǔ)。同時(shí)也要明確子目標(biāo)是為總體目標(biāo)服務(wù)的，與總體目標(biāo)做到協(xié)調(diào)一致，支持總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目采用總體和單體考核相結(jié)合的的全生命周期績(jī)效管理辦法。三是水環(huán)境綜合治理 PPP 項(xiàng)目一般會(huì)涉及多個(gè)行業(yè)部門，是一個(gè)部門為主，其他部門配合，還是相關(guān)部門成立一個(gè)綜合工作小組，聯(lián)合辦公、共同作業(yè)，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況、項(xiàng)目所在地的政府情況等綜合考慮。建議實(shí)施機(jī)構(gòu)可以授權(quán)一個(gè)主要行業(yè)部門，但是相關(guān)部門聯(lián)合辦公，便于綜合統(tǒng)籌、統(tǒng)一考慮規(guī)劃設(shè)計(jì)，共同確定目標(biāo)、任務(wù)、范圍、內(nèi)容、投資規(guī)模、建設(shè)時(shí)序，解決邊界銜接的系統(tǒng)性、合理性，既能節(jié)省固定投資，又能節(jié)省后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。

連國(guó)棟（咨詢類 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有： 一是水環(huán)境 PPP 項(xiàng)目普遍規(guī)模大，搭車上馬項(xiàng)目多，績(jī)效產(chǎn)出不明確，而大部分項(xiàng)目回報(bào)模式單一，都是依靠政府付費(fèi)的模式，自身造血功能不足。二是水環(huán)境 PPP 項(xiàng)目自身現(xiàn)金流較差，融資困難，導(dǎo)致后期項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)差，而且由于項(xiàng)目復(fù)雜，組合多，績(jī)效考核復(fù)雜，扯皮嚴(yán)重。三是水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目實(shí)施復(fù)雜，大而全的社會(huì)資本較少，實(shí)際具備綜合性、全方位運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本更是少之又少，也是水環(huán)

 

境 PPP 項(xiàng)目落地難的因素之一。

綜合以上原因，對(duì)于水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目提出以下幾點(diǎn)建議：一是對(duì)于水環(huán)境治理的 PPP 項(xiàng)目所包括的項(xiàng)目?jī)?nèi)容要嚴(yán)格篩選，避免搭車上馬，減少項(xiàng)目的運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)及考核難 度，體現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是對(duì)于水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目的處理工藝選擇，要因地制宜，選擇合理的處理工藝，既要考慮當(dāng)下處理效果，也要考慮后期運(yùn)營(yíng)成本，以及政府的承受能力，使短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效益相匹配，才能發(fā)揮更大價(jià) 值。三是對(duì)水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，要充分借助政策支持，比如目前實(shí)施的三峽大保護(hù)，黃河流域治理等等，爭(zhēng)取納入整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)源頭治理、全流域治理，才能發(fā)揮綜合施策治理的效果，同時(shí)借助政策支持，也能從融資等各方面 獲得支持，有利于項(xiàng)目的落地實(shí)施。

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)

目存在的問(wèn)題：該類 PPP 項(xiàng)目與其它類型PPP 項(xiàng)目共性問(wèn)題大同小異，基本都存在，如融資難、現(xiàn)金流不足、難運(yùn)營(yíng)等。從個(gè)性而言，水環(huán)境治理垮區(qū)域的項(xiàng)目，做 PPP 難度則比較大，因?yàn)椋F(xiàn)在是分灶吃飯的財(cái)政體制，一個(gè)項(xiàng)目如涉及到幾個(gè)地方，工作難協(xié)調(diào)，支出責(zé)任難劃分，推進(jìn)起來(lái)困難很大。所以，水環(huán)境治理項(xiàng)目，最好是一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的適合做 PPP 項(xiàng)目，跨區(qū)域的水環(huán)境治理，我認(rèn)為不宜采用 PPP 模式。一個(gè)水環(huán)境項(xiàng)目含概的內(nèi)容較多，對(duì)每個(gè)子項(xiàng)目的合作邊界、績(jī)效考核等都有一定難度，對(duì)這類項(xiàng)目應(yīng)高度重視， 嚴(yán)加審核把關(guān)，確保實(shí)施方案合法合規(guī)、周密完整、便于操

 

作、取得實(shí)效。另外，各級(jí)財(cái)政對(duì)水環(huán)境整治都安排了專項(xiàng)資金，有的還設(shè)立了政府性基金，應(yīng)明確對(duì)采用PPP 模式的水環(huán)境治理項(xiàng)目，給予優(yōu)先支持。

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：水環(huán)境治理 PPP 的問(wèn)題

及建議，供參考：一是在技術(shù)方面，項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜，設(shè)計(jì)往往與現(xiàn)實(shí)工況不符，參數(shù)選取往往存在技術(shù)性偏差，農(nóng)村水資源治理項(xiàng)目技術(shù)工藝套用城市污水處理成熟工藝，處理設(shè)施消耗高、效率低，合理選用技術(shù)可行、運(yùn)營(yíng)成本較低的技術(shù)方案，既重視技術(shù)內(nèi)容，也要重視施工指導(dǎo)，在農(nóng)村做到處理物如污泥回用農(nóng)田施肥等資源循環(huán)利用。二是在資金方面，水資源PPP 項(xiàng)目屬于民生工程，單靠政府投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而建立使用者付費(fèi)機(jī)制也不太現(xiàn)實(shí)，應(yīng)強(qiáng)化“兩評(píng)一案”在水環(huán)境治理項(xiàng)目中的運(yùn)用，確保政府有能力付費(fèi)，注重多產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)性，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，既重視社會(huì)資本參與的主體責(zé)任感，逐步建立使用者付費(fèi)模式， 又要加之政府補(bǔ)助，建立健全污水處理服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制， 逐步形成收費(fèi)制度，在農(nóng)村政策上給予大力支持，在用電、用地等問(wèn)題上盡量給社會(huì)資本方提供更多優(yōu)惠。三是在管理方面，參與主體眾多，有環(huán)保、水利及各級(jí)政府、社會(huì)資本方，甚至在農(nóng)村有村委會(huì)等，參與者眾多而管理職責(zé)分工不明確，污水處理設(shè)施從設(shè)計(jì)施工到后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)均有極高的專業(yè)性、技術(shù)性要求，缺乏專業(yè)的管理人員。專業(yè)的人做專業(yè)的事，加強(qiáng)參與角色的科學(xué)定位，規(guī)范政府出資方行為， 積極運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，合理捆綁和打包，建立一批

 

邊界合理、廠網(wǎng)河一體的項(xiàng)目，重視操作，規(guī)范合同文本， 加強(qiáng)水環(huán)境治理行業(yè)的市場(chǎng)管理，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán) 境。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：水環(huán)境治理 PPP

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是有的地方政府通過(guò)項(xiàng)目變相融資，增加了隱性債務(wù)。二是同類項(xiàng)目過(guò)多，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。如某市水處理廠多達(dá)幾十個(gè)。三是有的大型綜合治理項(xiàng)目子項(xiàng)目過(guò)多，但子項(xiàng)目之間缺少關(guān)聯(lián)性。四是項(xiàng)目以政府付費(fèi)為主，缺少使用者付費(fèi)的設(shè)計(jì)和開發(fā)，導(dǎo)致政府付費(fèi)過(guò)多，支付能力下降，如子項(xiàng)目中的污水處理廠、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀、生態(tài)濕地建設(shè)等水環(huán)境等都是政府付費(fèi)。五是九龍治水，即管理部門多，政策銜接不夠。六 是治理標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量不統(tǒng)一，難以監(jiān)管。

針對(duì)上述問(wèn)題，提出如下建議：一是政策上統(tǒng)一，注意

政策之間的銜接。二是統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完整的水環(huán)境治理體系。如將規(guī)劃與防洪、治澇、灌溉、航運(yùn)、供水、水力發(fā)電、 水生態(tài)治理、水土保持、節(jié)約用水、污染防治等專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合。三是地區(qū)所在地合理規(guī)劃，減少重復(fù)建設(shè)。四是加強(qiáng)方案的設(shè)計(jì)，開發(fā)使用者付費(fèi)項(xiàng)目，減少政府付費(fèi)。如將水治理項(xiàng)目與旅游開發(fā)，養(yǎng)老項(xiàng)目結(jié)合，增加項(xiàng)目的收入。五是建立和統(tǒng)一項(xiàng)目的治理標(biāo)準(zhǔn)，完善項(xiàng)目的監(jiān)管體系。

鄭敬波（咨詢類 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司）：水環(huán)

境 PPP 項(xiàng)目目前的主要問(wèn)題是項(xiàng)目相對(duì)復(fù)雜、邊界不是非常清晰、產(chǎn)出目標(biāo)地方政府也不是非常明確，在這么復(fù)雜的項(xiàng)

 

目情況下，反而前期工作不扎實(shí)。這導(dǎo)致項(xiàng)目落地、執(zhí)行、績(jī)效一系列問(wèn)題。另外就是水環(huán)境PPP 項(xiàng)目今后的付費(fèi)資金來(lái)源問(wèn)題，不像污水處理有明確的收費(fèi)機(jī)制。建議：一是做扎實(shí)前期工作，明確產(chǎn)出目標(biāo)。二是出臺(tái)有關(guān)支持政策和收費(fèi)機(jī)制，解決付費(fèi)資金來(lái)源。

焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：水環(huán)境、

海綿城市、流域治理這類項(xiàng)目，地理范圍大，工程內(nèi)容多， 各種邊界條件非常復(fù)雜，岸里的污染來(lái)自岸上，大量的分散因素，點(diǎn)源面源，這些和城市管網(wǎng)布局、自然氣候補(bǔ)給和蒸發(fā)、季節(jié)水量、地下的水務(wù)地質(zhì)條件，生活生產(chǎn)排放因素和波動(dòng)規(guī)律，上游下游治理順序等均相關(guān)。更何況存在穿越行政管轄權(quán)的管理關(guān)系、融資渠道、績(jī)效管理和資金分配等問(wèn)題，要做好流域級(jí)和跨區(qū)域級(jí)需要精心準(zhǔn)備。

逯元堂（政策類 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）：項(xiàng)目缺乏

謀劃，以景觀建設(shè)為主的亂打捆與缺乏系統(tǒng)整合統(tǒng)籌問(wèn)題并存，環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施與以水質(zhì)改善為核心的管理要求不適應(yīng)。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，環(huán)境質(zhì)量改善績(jī)效難分離， 績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性支撐。

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺(tái)）：水環(huán)境的制約點(diǎn)：一是

政府付費(fèi)信用。二是績(jī)效考核的科學(xué)性。三是基于以上兩個(gè)條件下的可融資性。