如何通過(guò)PPP項(xiàng)目合同保障政府和社會(huì)資本切實(shí)履約？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

劉飛（法律類(lèi) 上海市錦天城律師事務(wù)所）：如何通過(guò)PPP 項(xiàng)目合同保障政府和社會(huì)資本切實(shí)履約？有哪些相關(guān)建議？

 

二、交流實(shí)錄

譚敬慧（法律類(lèi) 資深仲裁員）：個(gè)人認(rèn)為需要關(guān)注以下四點(diǎn)內(nèi)容。一是合同約定的背景條件不清晰，導(dǎo)致事后對(duì)于合同重要條款的文義爭(zhēng)執(zhí)，這是合同基本面的缺陷；二是對(duì)于聯(lián)合體簽約和組建項(xiàng)目公司時(shí)遇到的常見(jiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性的法律安排，例如安排可以執(zhí)行的違約條款、暫停條款、再協(xié)商條款、重整條款；三是對(duì)于合同機(jī)制的安排，尤其是法律安排上一定要?jiǎng)?wù)實(shí)且具有可操作性，例如約定社會(huì)投資人違約，已完工程直接無(wú)償歸于政府，這種約定不具有公允性，或是約定根本不能實(shí)現(xiàn)的違約金，這種約定不具有可操作性；四是建議選擇仲裁爭(zhēng)議解決機(jī)制，這是目前較為可行的辦法，一味強(qiáng)調(diào)訴訟的公開(kāi)性，屬于理想法律主義， 最終結(jié)果不會(huì)很好。

周蘭萍（法律類(lèi) 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

結(jié)合現(xiàn)實(shí)中影響 PPP 項(xiàng)目合同正常履行的主要因素，個(gè)人認(rèn)

 

為以下角度都值得關(guān)注：一是 PPP 項(xiàng)目以及 PPP 項(xiàng)目合同的合規(guī)性，在 PPP 條例、PPP 法出臺(tái)前，還需要遵循相關(guān)規(guī)范性文件。目前，金融案件司法實(shí)踐中法院已經(jīng)有多起案件援引合同法第五十二條第四項(xiàng)“損害社會(huì)公共利益”的規(guī)定, 以違反相關(guān)監(jiān)管性規(guī)定的行為損害公共利益為由確認(rèn)合同無(wú)效；二是 PPP 項(xiàng)目合同應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，一邊倒或者不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，履約過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議是大概率事件；三是 PPP 項(xiàng)目合同體系以及PPP 項(xiàng)目合同本身的完備性， 包括社會(huì)資本方與政府方之間以及社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司與政府方三方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合同條款的完備性包括退出、補(bǔ)償、對(duì)等的違約責(zé)任以及爭(zhēng)議解決機(jī)制等，合同中還應(yīng)為履約過(guò)程中的不確定性預(yù)留出再談判空間，既要避免一律不能談、也要避免隨意改；四是 PPP 項(xiàng)目合同應(yīng)有切實(shí)的履行基礎(chǔ)，即項(xiàng)目本身有合理的市場(chǎng)需求（項(xiàng)目本身的必要性和可行性）、涉及補(bǔ)貼或者政府付費(fèi)的財(cái)政支付在未來(lái)有客觀可行性、社會(huì)資本有相應(yīng)能力、項(xiàng)目交易安排具備可融資性等，這些都是 PPP 項(xiàng)目合同得以正常履行的必要條件； 五是PPP 項(xiàng)目合同各方的誠(chéng)信履約根本上離不開(kāi)PPP 條例乃至 PPP 法的保障。比如實(shí)施方案對(duì)于 PPP 項(xiàng)目合同應(yīng)該有怎樣的約束力？政府方出資是否應(yīng)納入預(yù)算管理？政府方補(bǔ)貼或者付費(fèi)未納入預(yù)算的法律責(zé)任是什么？社會(huì)資本方的行為損害公共利益的法律責(zé)任是什么？期待PPP 條例盡早出

 

臺(tái)。

薛起堂（法律類(lèi) 北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所）：個(gè)人建議，

一是確保合同合法合規(guī)，不會(huì)因?yàn)檫`法導(dǎo)致合同無(wú)效，不會(huì)因?yàn)檫`規(guī)造成項(xiàng)目退庫(kù)，導(dǎo)致無(wú)法履行合同；二是確保合同公平合理，政府和社會(huì)資本雙方的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，避免不公平、不合理的條款，保障社會(huì)資本合理利潤(rùn)，保障雙方切實(shí)履約；三是政府方要積極配合項(xiàng)目公司辦理各種建設(shè)手續(xù)， 支持項(xiàng)目公司順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，切勿干預(yù)項(xiàng)目公司的正常建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；四是明確合同違約條款，任何一方違約都要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，加重違約成本，防止故意違約；五是合同履行中雙方發(fā)生爭(zhēng)議要積極協(xié)商處理，未明確的事項(xiàng)可以通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式解決，合同爭(zhēng)議建議約定仲裁裁決。

李成林（法律類(lèi) 建緯律師事務(wù)所）：為保障 PPP 項(xiàng)目

順利履行，個(gè)人提出以下幾點(diǎn)建議。一是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)簽訂合同。簡(jiǎn)單借用其他項(xiàng)目合同條款將會(huì)導(dǎo)致政府和社會(huì)資本雙方無(wú)法合理預(yù)見(jiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、 責(zé)任進(jìn)行合理分配；二是完善合同條款，為合同再談判留下空間。建議政府和社會(huì)資本雙方在合同中就啟動(dòng)合同再談判的條件進(jìn)行約定，保障合同再談判的順利進(jìn)行；三是約定項(xiàng)目的“唯一性”條款。目前的法律和文件對(duì)“唯一性”條款沒(méi)有明確規(guī)定，如果“唯一性”條款約定不明，可能會(huì)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議難以解決，例如刺桐大橋和杭州灣大橋項(xiàng)目；四是約定

 

調(diào)價(jià)條款。建議政府和社會(huì)資本雙方對(duì)調(diào)價(jià)的觸發(fā)條件做出具體約定，同時(shí)對(duì)調(diào)價(jià)不成的責(zé)任做出約定；五是約定風(fēng)險(xiǎn) 分配和責(zé)任條款。在實(shí)踐中由于項(xiàng)目實(shí)際情況發(fā)生變化，例 如政府延遲拆遷和征地引起的原材料漲價(jià)，建議在合同中就相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分配及責(zé)任條款做出約定；六是約定賠償責(zé)任。建議對(duì)地方政府因換屆等原因造成合同違約的，明確約定賠償責(zé)任，明確賠償?shù)姆秶约百r償金額的計(jì)算方式；七是約定合同的爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)選擇專(zhuān)家、仲裁和訴訟的具體程序做出具體安排。

連國(guó)棟（咨詢(xún)類(lèi) 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢(xún)有限

公司）：目前很多項(xiàng)目推進(jìn)困難，一方面是項(xiàng)目本身的問(wèn)題， 另一方面，也可能是項(xiàng)目合同條款簡(jiǎn)單、針對(duì)性不足造成的。 針對(duì) PPP 項(xiàng)目合同，一是建議在合同中明確政府和社會(huì)資本雙方的責(zé)任，對(duì)于一些惡意違約的行為，加大懲處力度提高違約成本，降低雙方違約的隨意性；二是 PPP 項(xiàng)目涉及行業(yè)眾多，每個(gè)行業(yè)、項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，建議由咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、法律專(zhuān)家、行業(yè)專(zhuān)家共同對(duì)合同進(jìn)行把關(guān)，避免合同后續(xù)產(chǎn)生爭(zhēng)議；三是建議充分發(fā)揮市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)效益，不僅要做好項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)測(cè)試，也要做好合同中關(guān)鍵邊界條件約定的相關(guān)測(cè)試，制定出更為公平合理的合同；四是 PPP 項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)，不可控制因素多，建議明確項(xiàng)目的變更機(jī)制，減少爭(zhēng)議產(chǎn)生；五是建議政府和社會(huì)資本雙方充分尊重合同的嚴(yán)肅

 

性，合理預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不輕易推翻合同約定。

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類(lèi) 上海浦東發(fā)展銀行）：要讓政府和社

會(huì)資本切實(shí)履約，首先要解決違約成本低的問(wèn)題，其次，信 息公開(kāi)和透明必不可少，要讓雙方接受社會(huì)的監(jiān)督。

朱磊（咨詢(xún)類(lèi) 中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司）：個(gè)人認(rèn)

為，PPP 項(xiàng)目合同至少可以從三個(gè)方面推動(dòng)政府和社會(huì)資本方切實(shí)履約：一是在充分識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，公平合理的合同更容易為各方遵守；二是政府既要在自身能力范圍內(nèi)選擇項(xiàng)目，也要根據(jù)合同任務(wù)的要求選擇真正有履約能力的投資人，這是 PPP 項(xiàng)目合同得到履約能力的基礎(chǔ)；三是要有明確的違約懲罰措施，適當(dāng)加大違約成本， 敦促各方切實(shí)履約。

黃華珍（法律類(lèi) 北京德恒律師事務(wù)所）：關(guān)于政府履

約，個(gè)人認(rèn)為融資擔(dān)保與支付擔(dān)保的界限是值得商榷的，比如股權(quán)投資，對(duì)政府的支付義務(wù)的擔(dān)保，是否因?qū)儆谥Ц稉?dān)保就不違規(guī)？融資擔(dān)保是否就不包括股權(quán)投資的擔(dān)保？擔(dān) 保有利于增強(qiáng)政府信用，但擔(dān)保的界限和機(jī)制需要深入研 究。

宿輝（法律類(lèi) 吉林功承律師事務(wù)所）：個(gè)人認(rèn)為，對(duì)

于政府履約的合同控制，實(shí)行負(fù)面清單更為可行。即政府可以不履約的唯一正當(dāng)性基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)是公共利益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)

（需注意，一般行政性行為變更的原因除公益保護(hù)，尚有執(zhí)

 

行公務(wù)之需要）。而且，即使因公益實(shí)現(xiàn)確需變更或終止 PPP 合同履行，尚需經(jīng)合法程序方得為之。這樣，依程序正當(dāng)?shù)墓嫘枰?，劃定政府履約的邊界，則易于其它事項(xiàng)的判斷。

金永祥（咨詢(xún)類(lèi) 北京大岳咨詢(xún)有限責(zé)任公司）：中國(guó)

式 PPP 的本質(zhì)是 PEP（Public-Enterprise-Partnership）， Enterprise 既包括了屬于私人資本的民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)， 也包括了央企和地方國(guó)企等國(guó)有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。目前，我國(guó) PPP 項(xiàng)目的第二個(gè)P 主要是國(guó)有企業(yè)，涉及雙方利益爭(zhēng)議的解決途徑，主要是協(xié)商而不會(huì)以訴訟為主，PPP 項(xiàng)目合同的執(zhí)行和雙方利益的保障必須考慮到這些特定情況，要用中國(guó)方法實(shí)現(xiàn)雙方利益平衡，通過(guò) PPP 模式這一國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展。

李競(jìng)一（咨詢(xún)類(lèi) 上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司）：目前

最大的短板是缺乏對(duì)政府方違約的限制措施，社會(huì)資本方遇到此類(lèi)情形往往通過(guò)協(xié)商的方式妥協(xié)處理，如果通過(guò)訴訟或仲裁的方式解決，結(jié)果也不會(huì)很理想，建議在合同中約定強(qiáng) 制公開(kāi)雙方履約和違約情況，通過(guò)投資人對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的評(píng)價(jià)以及可能的追責(zé)機(jī)制約束政府方的違約行為。

郭樹(shù)鋒（行業(yè)類(lèi) 浙江經(jīng)略規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司）：

兩點(diǎn)建議。一是建議將行政管理與合同關(guān)系分開(kāi)，嚴(yán)格限制行政權(quán)力、行政法規(guī)對(duì)已簽訂合同的干預(yù)，將“不溯及既 往”的原則貫徹落實(shí)到位；二是建立高層級(jí)的政府履約保障

 

機(jī)制，防止地方政府因沒(méi)錢(qián)支付造成的違約。