政府承擔(dān)PPP項目最低需求風(fēng)險是否意味著政府向社會資本承諾固定回報？

一、熱點關(guān)注

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：怎么看待污水垃圾傳統(tǒng)BOT 項目的保底量被認定為固定回報？

二、交流實錄

（一）保底量的含義

趙旭（咨詢類 廣州市天則區(qū)域發(fā)展研究中心）：就污水處理而言，要求建多大規(guī)模是政府說了算，提供污水就是

政府的責(zé)任，就應(yīng)該提供保底水量，是政府責(zé)任。

袁家楠（法律類 北京市君合律師事務(wù)所）：保底量是

政府作為一方的合同約定義務(wù)，達不到要承擔(dān)違約責(zé)任，不是政府擔(dān)保。

（二）保底量的設(shè)置

鄭坤（政策類 大連市財政局）：保底量其實是體現(xiàn)風(fēng)

險共擔(dān)原則的一種實現(xiàn)方式，由能夠承擔(dān)此類風(fēng)險的一方來承擔(dān)。在管網(wǎng)等配套設(shè)施不包含在項目中的情況下，應(yīng)當(dāng)設(shè)置保底量。如果是區(qū)域整體設(shè)計實施，不建議設(shè)置保底量， 由社會資本根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平確定合理的處理規(guī)模比較合 適。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責(zé)任公司）：對于

 

不授予區(qū)域特許權(quán)，項目建設(shè)規(guī)模由政府確定的，政府應(yīng)承擔(dān)需求風(fēng)險，項目設(shè)置基本需求量（保底量），這也是對政府上馬項目的約束。對于政府授予區(qū)域特許權(quán)，項目規(guī)模投資人可調(diào)整的，一般不建議設(shè)保底量。

（三）保底量不同于固定回報

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：保底量屬于風(fēng)險分配的范疇，屬于政府承擔(dān)市場風(fēng)險的范疇。最低量承諾

并不意味兜社會資本投資本金和收益的底，實際上社會資本虧損和收益都有可能的。當(dāng)然政府保底量承諾情況下，設(shè)超 額收益限制或分享機制，實現(xiàn)政府和社會資本的風(fēng)險和收益匹配，就是市場化行為。

甘錦（政策類 四川省財政投資評審中心）：保底量是

合理明確運營風(fēng)險非常合理的措施，也是保障項目順利實施的因素，在目前政府主導(dǎo)的前期設(shè)計方案是合理的。

尹昱（財務(wù)類 建設(shè)銀行建銀工程咨詢有限責(zé)任公司山

東分公司）：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的終極責(zé)任在于地方政府， 由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超前性等，地方政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供等內(nèi)容作出承諾。這三類承諾并不是《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50 號文）所禁止的融資性保函。

王守清（學(xué)術(shù)類 清華大學(xué) PPP 研究中心）：要分具體

 

情況，籠統(tǒng)討論，永遠不會有共識。一是如果銷售渠道（如水網(wǎng)/電網(wǎng)）是政府/國企控制的項目（如水廠/電廠），政 府必須擔(dān)保最低需求量；二是如果銷售渠道（如高速公路） 不是政府/國企控制的，政府要么擔(dān)保最低車流量，要么擔(dān) 保壟斷性。當(dāng)然，政府擔(dān)保的量加上政府定價和調(diào)價，是按照傳統(tǒng)模式國企的歷史數(shù)據(jù)測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔(dān)了風(fēng)險（如效率比傳統(tǒng)模式的國企低）。

朱玲（行業(yè)類 北京城市快軌建設(shè)管理有限公司）：我

是贊同設(shè)有保底運量作為 PPP 合同及風(fēng)險分擔(dān)的，因為 PPP 適用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)備設(shè)施提供的終極責(zé)任 在政府，人民大眾是使用者，基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命都是百年以上，不是 10-30 年的 PPP 周期，需要保證項目的可持續(xù)性發(fā)展。

葉繼濤（咨詢類 長江經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展集團）：如果保量

又保價，是固定回報和隱性負債，保量不保價，按績效調(diào)價， 不能說是固定回報。

三、政策回顧

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）第十一條第二款： “原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，

 

不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)”。