歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制難以順利實現(xiàn)政策初衷

CBAM的推行并非易事，即使不考慮執(zhí)行成本和障礙，CBAM也難以順利實現(xiàn)減少碳泄漏的政策初衷。
 

為了應(yīng)對氣候變化，加快綠色轉(zhuǎn)型，歐盟于2019年正式推出了雄心勃勃的“歐洲綠色新政”。新政為歐洲地區(qū)重新設(shè)定了減排目標(biāo)，將2030年的排放目標(biāo)從相對于1990年下降40%提高到下降55%。2021年，歐盟委員會根據(jù)新的目標(biāo)提出了一攬子名為“Fit for 55”的立法提案，其中便包括受到各方矚目的“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）”的法案細(xì)則。今年2月爆發(fā)的俄烏沖突在一定程度上打亂了歐盟綠色轉(zhuǎn)型的步調(diào)，即使在這樣的形勢下，歐洲議會仍于6月通過了CBAM的法案修正案，CBAM距離正式實施又更近了一步。

 

CBAM是根據(jù)進(jìn)出口產(chǎn)品的含碳量，通過向進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅，以及為出口企業(yè)提供退稅等手段，來縮小境內(nèi)外企業(yè)碳排放成本差異的一種政策安排。關(guān)于CBAM的討論大多側(cè)重于其征收關(guān)稅的一面，故CBAM又被形象地稱為“碳關(guān)稅”。一般認(rèn)為，CBAM的主要目的是減少所謂的“碳泄漏”，即一個國家的單邊環(huán)境規(guī)制在減少本國碳排放的同時，致使其他國家碳排放增加的現(xiàn)象。如果碳泄漏發(fā)生，那么單邊環(huán)境規(guī)制在一定程度上只是造成了碳排放在國家間的轉(zhuǎn)移，對全球整體碳排放的影響將大打折扣。

 

眾所周知，歐盟是綠色轉(zhuǎn)型的積極倡導(dǎo)者和先行者，長期以來執(zhí)行著比其他國家更為嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制政策。這種不對稱的、“嚴(yán)于律己”式的環(huán)境規(guī)制使歐洲本地企業(yè)面臨著高于外國競爭者的碳排放成本，進(jìn)而可通過多種機(jī)制導(dǎo)致碳泄漏。

 

其一，碳價的上升推高了本土產(chǎn)品尤其是高碳產(chǎn)品的價格，歐洲消費者轉(zhuǎn)而消費更便宜的外國產(chǎn)品，使得外國的相關(guān)部門擴(kuò)張，碳排放隨之增加。

 

其二，如果境內(nèi)外環(huán)境規(guī)制水平的差異長期存在，歐洲相關(guān)企業(yè)便有動力將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移至其他國家。

 

其三，作為一個大型經(jīng)濟(jì)體，歐盟減少碳排放會降低國際市場上化石能源的價格，這會進(jìn)一步促使其他國家更密集地使用化石能源，從而增加碳排放。

 

CBAM的倡導(dǎo)者和設(shè)計者認(rèn)為，通過將外國輸歐產(chǎn)品的碳排放成本提高到與歐洲本土產(chǎn)品相當(dāng)?shù)乃?，CBAM能有效地阻斷上述機(jī)制，大幅降低碳泄漏的風(fēng)險。

 

然而，我們有理由相信，CBAM的推行并非易事，即使不考慮執(zhí)行成本和障礙，CBAM也難以順利實現(xiàn)減少碳泄漏的政策初衷。

 

第一，從理論角度看，CBAM有助于減少碳泄漏的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由并不充分。換句話說，在單邊環(huán)境規(guī)制的基礎(chǔ)上疊加碳關(guān)稅有可能使貿(mào)易伙伴國的整體碳排放不降反升。碳關(guān)稅能夠彌補本國企業(yè)在碳排放成本上的劣勢（根據(jù)CBAM的設(shè)計，歐盟對進(jìn)口產(chǎn)品征收的關(guān)稅額等于產(chǎn)品的含碳量與境內(nèi)外碳價差的乘積），消除本外國出口部門間的“扭曲”。但因為只能影響外國的出口部門，碳關(guān)稅在外國的出口部門和非出口部門（包括進(jìn)口和不可貿(mào)易部門）間又制造了新的扭曲。碳關(guān)稅對外國的出口部門具有抑制作用，使得生產(chǎn)資源向非出口部門傾斜，只要出口部門的碳密集度低于非出口部門，外國的整體碳排放反而會上升——碳關(guān)稅不僅沒有減少碳泄漏，反倒增加了碳泄漏。這不僅是理論家假想的情形，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的測算，全球多數(shù)國家（含中國）非出口部門的碳密集度都高于出口部門。如此屬實，CBAM是否真能促進(jìn)全球范圍內(nèi)的減排便值得懷疑了。

 

理論探討還有一說。作為可以影響世界價格的大型經(jīng)濟(jì)體，歐盟推行CBAM能改善其貿(mào)易條件（使進(jìn)口品的價格相對下降）。碳泄漏是否隨之減少尚在未定之?dāng)?shù)，貿(mào)易條件改善帶來的收益以及由外國出口商實際支付的關(guān)稅收益卻是實打?qū)嵉?，甚至超過了碳泄漏減少的或有收益。在此意義上，批評歐盟推行CBAM是“借環(huán)境保護(hù)之名，行貿(mào)易保護(hù)之實”，或是在“轉(zhuǎn)嫁本地區(qū)的減排成本”，都不是沒有道理的。

 

第二，從政策“合規(guī)”角度看，CBAM與WTO規(guī)則、國際氣候治理“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”均存在潛在的沖突。WTO（世界貿(mào)易組織）規(guī)則中的最惠國待遇原則和國民待遇原則禁止對本國生產(chǎn)的以及來自不同出口國的同類產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)別對待。歐盟試圖通過援引“允許WTO成員采用必要方式保護(hù)人類和動植物的生命健康以及自然資源”這一例外條款來使得CBAM與WTO規(guī)則兼容，這在法理上是否成立仍然存在爭議，而且歷史上也鮮有成功援引以上例外條款的先例。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則指的是在國際氣候治理中，不同國家由于國情和歷史軌跡不一樣，理應(yīng)承擔(dān)不同的氣候治理責(zé)任。CBAM試圖將境外企業(yè)的碳減排成本提高到與境內(nèi)企業(yè)相仿的水平，明顯有悖于共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，很難不受到廣大發(fā)展中國家的質(zhì)疑和反對。

 

第三，從技術(shù)操作角度看，CBAM存在難以克服的實操障礙。CBAM計劃按進(jìn)口產(chǎn)品的含碳量征收關(guān)稅。含碳量的計算是一項艱巨的任務(wù)，需要海量的數(shù)據(jù)和精準(zhǔn)的估算。各國的碳排放監(jiān)測和核算能力未必能達(dá)到歐盟的要求，指標(biāo)體系也未必與歐盟的兼容，而且各國也沒有義務(wù)和動力配合歐盟的數(shù)據(jù)需求。在全球價值鏈分工的時代，產(chǎn)品增加值的創(chuàng)造可能分散于世界各地，將碳關(guān)稅的負(fù)擔(dān)完全施加于下游生產(chǎn)者無疑有失公允，這是導(dǎo)致CBAM窒礙難行的另一個原因。

 

綜上所述，從理論角度看，CBAM的政策目標(biāo)并非邏輯的必然。從實踐角度看，CBAM的施行面臨這樣或那樣的困難和障礙。氣候變化是人類共同面對的問題，應(yīng)對氣候變化需要各國的精誠合作。在多邊主義的框架下共同迎接氣候問題的挑戰(zhàn)，不僅是道德的要求，也是唯一可行的選擇。

 

（作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授）