以在COP29作出資金承諾為起點(diǎn)大幅加強(qiáng)適應(yīng)工作

流向發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際公共適應(yīng)資金從2021年的220億美元增至2022年的280億美元。
 

即使實(shí)現(xiàn)《格拉斯哥氣候協(xié)議》的目標(biāo)——到2025年將適應(yīng)資金增加一倍，達(dá)到至少380億美元——也只能將1870億至3590億美元的適應(yīng)資金缺口縮小約5%。
 

除了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的氣候影響所需的巨額資金和實(shí)施工作外，還需要在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面付出更大努力。
 

內(nèi)羅畢，2024年11月7日——隨著氣候影響加劇，世界上最貧困人口受到的影響最為嚴(yán)重，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（環(huán)境署）的《2024年適應(yīng)差距報(bào)告：赴湯蹈火》指出，各國(guó)必須以在COP29上作出資金行動(dòng)承諾為起點(diǎn)，大幅加強(qiáng)適應(yīng)工作。

 

全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升幅不斷逼近1.5°C，而環(huán)境署《排放差距報(bào)告》的最新預(yù)測(cè)表明，若不立即大幅削減溫室氣體排放，本世紀(jì)全球平均氣溫將上升2.6-3.1°C，造成災(zāi)難性后果。這份在阿塞拜疆巴庫(kù)召開(kāi)第29屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP29）前夕發(fā)布的報(bào)告指出，我們迫切需要在這十年內(nèi)大幅提高適應(yīng)能力，以應(yīng)對(duì)不斷加強(qiáng)的氣候影響。但是，適應(yīng)資金需求與當(dāng)前國(guó)際公共適應(yīng)資金流之間存在巨大差距，阻礙了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

 

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯在視頻講話中表示：“氣候?yàn)?zāi)難正在傷害健康，擴(kuò)大不平等，阻礙可持續(xù)發(fā)展，動(dòng)搖和平的基礎(chǔ)。弱勢(shì)群體受到的影響最大。納稅人卻要為此買單。而造成這一切破壞的始作俑者——尤其是化石燃料行業(yè)——卻獲得了巨額利潤(rùn)和補(bǔ)貼。”

 

“我們需要發(fā)達(dá)國(guó)家在2025年內(nèi)將適應(yīng)資金增加一倍，達(dá)到至少每年400億美元——這是縮小資金缺口的重要一步。我們需要在COP29上開(kāi)啟新的氣候融資目標(biāo)。”

 

流向發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際公共適應(yīng)資金從2021年的220億美元增至2022年的280億美元——這是自《巴黎協(xié)定》簽訂以來(lái)最大幅度的絕對(duì)及相對(duì)同比增長(zhǎng)。這反映了《格拉斯哥氣候協(xié)議》取得的進(jìn)展，該協(xié)議敦促發(fā)達(dá)國(guó)家在2025年將提供給發(fā)展中國(guó)家的適應(yīng)資金在約190億美元（2019年水平）的基礎(chǔ)上至少實(shí)現(xiàn)翻倍。然而，即使實(shí)現(xiàn)《格拉斯哥氣候協(xié)議》的目標(biāo)，也只能將適應(yīng)資金缺口（估計(jì)為每年1870億至3590億美元）縮小約5%。

 

“氣候變化已經(jīng)對(duì)世界各地的社區(qū)造成了毀滅性影響，特別是對(duì)最貧困、最易受影響的群體。肆虐的風(fēng)暴將房屋夷為平地，野火吞噬森林，土地退化和干旱使景觀惡化。”環(huán)境署執(zhí)行主任英格·安德森表示，“氣候變化的后果對(duì)人類、我們的生計(jì)和賴以生存的自然環(huán)境構(gòu)成了切實(shí)威脅。倘若不采取行動(dòng)，目前的一切就是我們未來(lái)的預(yù)演。因此，全世界沒(méi)有理由不從現(xiàn)在開(kāi)始認(rèn)真對(duì)待適應(yīng)問(wèn)題。”

 

發(fā)展中國(guó)家遭受的損失和損害日益增加，面臨的債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。因此，在兼顧公平公正的同時(shí)開(kāi)展有效且充分的適應(yīng)工作，具有空前的緊迫性。報(bào)告呼吁各國(guó)在COP29上采納一項(xiàng)強(qiáng)力的氣候融資“新集體量化目標(biāo)”，并在明年初巴西貝倫舉行COP30之前制定的下一輪氣候承諾或國(guó)家自主貢獻(xiàn)中納入更強(qiáng)力的適應(yīng)因素，以提升雄心。

 

規(guī)劃和實(shí)施進(jìn)展緩慢

 

在規(guī)劃方面，目前已有171個(gè)國(guó)家至少制定了一項(xiàng)國(guó)家級(jí)適應(yīng)規(guī)劃文書(shū)，即政策、戰(zhàn)略或計(jì)劃。在26個(gè)沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家規(guī)劃文書(shū)的國(guó)家中，有10個(gè)國(guó)家沒(méi)有制定文書(shū)的跡象；其中7個(gè)國(guó)家是受沖突影響的國(guó)家或脆弱國(guó)家，如果要在2030年內(nèi)實(shí)現(xiàn)《阿聯(lián)酋全球氣候適應(yīng)力框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience）中關(guān)于規(guī)劃的目標(biāo)，就需要為這些國(guó)家提供大量針對(duì)性支持。此外，發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃（NAPs）的潛在有效性參差不齊，因而需要提供專屬支持，以確保適應(yīng)規(guī)劃在這些情況下能夠轉(zhuǎn)化為有意義的行動(dòng)。

 

適應(yīng)行動(dòng)總體呈上升趨勢(shì)，但仍與當(dāng)前挑戰(zhàn)的規(guī)模不匹配。此外，對(duì)于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的融資實(shí)體出資的適應(yīng)項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果顯示，約有一半的項(xiàng)目不盡如人意，或在沒(méi)有項(xiàng)目資金的情況下不可能長(zhǎng)期持續(xù)。各國(guó)報(bào)告了在實(shí)施國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃方面取得的進(jìn)展，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，鑒于氣候風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，目前的適應(yīng)規(guī)模和速度都還不夠?？傮w而言，需要加大努力，才能實(shí)現(xiàn)《阿聯(lián)酋全球氣候適應(yīng)框架》的實(shí)施目標(biāo)。

 

增加資金

 

鑒于我們面臨的挑戰(zhàn)規(guī)模巨大，彌補(bǔ)適應(yīng)資金缺口還需要采取創(chuàng)新方法來(lái)調(diào)動(dòng)更多的財(cái)政資源。對(duì)公共和私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，更強(qiáng)力的促成因素、新方法和金融工具是解鎖適應(yīng)資金的關(guān)鍵。

 

就公共部門而言，這些促成因素包括創(chuàng)建基金和融資機(jī)制、氣候財(cái)政規(guī)劃和氣候預(yù)算標(biāo)記、將適應(yīng)納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和中期支出框架的主流，以及適應(yīng)投資規(guī)劃。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和多邊發(fā)展銀行按照建議開(kāi)展改革可為此提供支持。

 

私營(yíng)部門的促成因素包括利用公共財(cái)政降低私營(yíng)部門融資風(fēng)險(xiǎn)的新方法和工具。適應(yīng)加速器和平臺(tái)可為此提供支持。

 

適應(yīng)融資也需要從被動(dòng)反應(yīng)、增量式、基于項(xiàng)目的行動(dòng)轉(zhuǎn)向更具前瞻性、戰(zhàn)略性和變革性的適應(yīng)，否則將無(wú)法達(dá)成我們所需的適應(yīng)規(guī)模和類型。然而，這就需要在較難融資的領(lǐng)域采取行動(dòng)——為此，有必要更有戰(zhàn)略性地利用現(xiàn)有的國(guó)際公共資金。

 

此外，誰(shuí)為適應(yīng)付費(fèi)的問(wèn)題也未得到充分解決。在許多融資模式中，適應(yīng)的最終成本都是由發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)。這也許有助于彌合資金缺口，但不符合“共同但有區(qū)別的責(zé)任與各盡所能”原則，也不符合污染者付費(fèi)原則。

 

能力建設(shè)與技術(shù)

 

除資金外，還需加強(qiáng)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以提高適應(yīng)行動(dòng)的有效性——這與COP29對(duì)實(shí)施方式的關(guān)注是一致的。

 

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》文件幾乎處處都提到了能力和技術(shù)需求，主要關(guān)注水、糧食和農(nóng)業(yè)方面。然而，目前為滿足這些需求所做的努力往往缺乏協(xié)調(diào)、成本高昂且為期短暫。此外，很少有證據(jù)表明這些努力惠及邊緣化和代表性不足的群體。有幾個(gè)因素削弱了技術(shù)轉(zhuǎn)讓的有效性。其中，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政制約因素最為普遍，如前期投資成本高昂、難以獲得貸款，以及法律和監(jiān)管框架需要更多的國(guó)內(nèi)支持政策。

 

報(bào)告就此提出了改進(jìn)建議：

 

干預(yù)措施應(yīng)調(diào)動(dòng)現(xiàn)有能力，均衡強(qiáng)調(diào)技術(shù)和有利條件，并將性別平等和社會(huì)包容作為核心考量因素。

需要建立更強(qiáng)大的證據(jù)庫(kù)，包括對(duì)能力和技術(shù)需求的監(jiān)測(cè)評(píng)估證據(jù)、有效的方法及其實(shí)際成本。

能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃應(yīng)支持跨部門、不同規(guī)模、跨越不同發(fā)展重點(diǎn)的適應(yīng)工作。

適應(yīng)戰(zhàn)略的制定應(yīng)基于對(duì)需求的整體理解，而不是從推動(dòng)特定技術(shù)的角度出發(fā)，以便將適應(yīng)戰(zhàn)略融入更為廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略之中。