論“林業(yè)碳票”額外性

 

新修訂的《中華人民共和國森林法》第六條規(guī)定，國家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理，突出主導功能，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理”首次作為基本法律制度寫入“森林法總則”一章。同時，還在“森林保護”“經(jīng)營管理”等章節(jié)，對公益林劃定的標準、范圍、程序等進行了細化，對公益林、商品林具體經(jīng)營制度做了規(guī)定。

 

林業(yè)分類經(jīng)營管理體制可追溯到1995年，原國家體制改革委員會、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營目的劃定公益林和商品林，實施分類經(jīng)營，分類管理”。1999年，《國家林業(yè)局關(guān)于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國據(jù)此開展的首次森林分類區(qū)劃界定。2003年，《中共中央 國務院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制。將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機制和政策措施。”1998年森林法修改時，規(guī)定五大林種中的防護林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度。

 

我國在林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下建立了公益林和商品林不同的經(jīng)營和管理制度，施行不同的管理政策：對于公益林，林業(yè)政策核心是嚴格保護。一是嚴格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。二是公益林利用范疇有限。只有在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟、森林旅游等。

 

公益林對林權(quán)所有者特別是非國有公益林經(jīng)營者權(quán)益造成了重大損失；公益林幾乎無法經(jīng)營，只能是保護，集體和個人所有的林地林木劃入公益林時大都不知情，禁止了所有者林木處置權(quán)；如是公益林，集體、個人和社會資本是不愿意投資造林，幾乎沒有投資回報，對于國有的公益林來說全靠財政投資，中央和地方財政造林和經(jīng)營投入是難以滿足資金需求。公益林的管理體制嚴格的限制了林權(quán)所有者采伐林木獲得收益，通過禁伐提高了森林蓄積量、增加了碳庫；公益林的林權(quán)所有者只能通過獲取有限的森林生態(tài)效益補償彌補微不足道的損失。公益林的政策增加了我國森林碳庫。

 

為此，我國林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下的公益林，其公益林自然生長條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對公益林來說基準線是0；林業(yè)分類經(jīng)營的理論和實踐已深刻的詮釋公益林“林業(yè)碳票”的額外性。