中國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展剖析與未來(lái)發(fā)展之我見

 

若從探索碳市場(chǎng)可行性的時(shí)期算起，我國(guó)的碳市場(chǎng)發(fā)展最早可以追溯至1995年，大體上可劃分為早期探索期、CDM大發(fā)展期、國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)融合發(fā)展期、國(guó)家市場(chǎng)形成發(fā)展期四個(gè)階段。下面簡(jiǎn)要回顧和討論每個(gè)階段的發(fā)展和特征。

 

（一）早期探索階段（1995—2001年）

 

1995年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第一次締約方大會(huì)在德國(guó)柏林召開。會(huì)議通過(guò)了關(guān)于“試驗(yàn)階段共同執(zhí)行活動(dòng)的決定”（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase, AIJ）。AIJ決定旨在通過(guò)實(shí)際項(xiàng)目來(lái)檢驗(yàn)不同國(guó)家之間能否開展項(xiàng)目合作，以較低的成本實(shí)現(xiàn)相同的溫室氣體減排。這個(gè)決定成為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的碳市場(chǎng)的萌芽。

 

在該決定的指導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)由科技部牽頭制定和發(fā)布了實(shí)施“共同執(zhí)行活動(dòng)”的管理辦法，并與挪威和日本開展了實(shí)質(zhì)性的項(xiàng)目合作。從1995年至2001年，共執(zhí)行了4個(gè)AIJ項(xiàng)目，分別是“首鋼干熄焦項(xiàng)目”“河南商丘熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目”“遼陽(yáng)鐵合金電弧爐項(xiàng)目”“哈爾濱印染廠鍋爐改造項(xiàng)目”。通過(guò)這些項(xiàng)目，中外專家團(tuán)隊(duì)就項(xiàng)目的基準(zhǔn)線方法學(xué)、額外性評(píng)估、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)等相關(guān)規(guī)則和方法開展了全方位的研究，并向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書處提供了相關(guān)研究成果。值得一提的是，這些項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量不計(jì)入任何一個(gè)國(guó)家或任何一個(gè)實(shí)體，純粹是為了研究跨國(guó)碳交易項(xiàng)目合作的可行性及所需的政策法規(guī)和方法論。

 

后來(lái)的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）項(xiàng)目方法學(xué)，在很大程度上得益于這些早期的實(shí)際項(xiàng)目工作提出的方法論。中國(guó)通過(guò)開展這些試驗(yàn)性的國(guó)際合作研究，積累了豐富的國(guó)際碳交易合作經(jīng)驗(yàn)以及微觀項(xiàng)目方法論研究成果，為后期參加CDM項(xiàng)目的國(guó)際合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在開展AIJ項(xiàng)目合作方面，中國(guó)的表現(xiàn)顯著，尤其是中國(guó)項(xiàng)目提交的方法論，為后來(lái)CDM項(xiàng)目方法學(xué)的發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。

 

在這當(dāng)中，中國(guó)政府部門的引領(lǐng)和組織協(xié)調(diào)起到了決定性的作用。

 

（二）CDM項(xiàng)目合作階段（2002—2012年）

 

CDM起源自《京都議定書》第12條。根據(jù)這一條款，發(fā)達(dá)國(guó)家在《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）可以通過(guò)海外減排機(jī)制即CDM以及第6條規(guī)定的聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）來(lái)實(shí)現(xiàn)其在《京都議定書》下的減碳承諾。2001年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第七次締約方大會(huì)議（COP7）在約旦馬拉喀什召開，制定了實(shí)施《京都議定書》的細(xì)則，包括批準(zhǔn)成立CDM執(zhí)行理事會(huì)及組成人員。從2002年開始，全球啟動(dòng)了CDM項(xiàng)目的實(shí)施。與此同時(shí)，中國(guó)政府第一時(shí)間積極參與CDM合作，并重點(diǎn)推進(jìn)了以下幾個(gè)方面的工作：

 

①組織大規(guī)模的CDM能力建設(shè)培訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象包括中央部委、地方政府、研究院所、中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)等。目前在碳市場(chǎng)活躍的許多機(jī)構(gòu)都是從參加CDM培訓(xùn)開始進(jìn)入碳市場(chǎng)的，這些機(jī)構(gòu)是國(guó)內(nèi)首批在碳市場(chǎng)實(shí)踐中的優(yōu)秀參與者；②編制參與CDM合作的規(guī)章及一系列相關(guān)指導(dǎo)文件，為參與CDM合作的國(guó)內(nèi)企業(yè)以及來(lái)華尋求項(xiàng)目合作的國(guó)外企業(yè)提供清晰的政策指導(dǎo)和相應(yīng)的基礎(chǔ)服務(wù)，如提供官方的電網(wǎng)排放因子等；③在國(guó)際層面參與國(guó)際規(guī)則制定，確保國(guó)際規(guī)則能夠體現(xiàn)和包含中國(guó)的國(guó)情，在國(guó)際層面審查中國(guó)項(xiàng)目時(shí)能夠保證公平合理。

 

在各方的共同努力下，中國(guó)CDM項(xiàng)目的國(guó)際合作從2006年開始大爆發(fā)，到2012年占據(jù)了全球CDM項(xiàng)目的一半以上。在這個(gè)階段中，凡是參與中國(guó)CDM項(xiàng)目合作的機(jī)構(gòu)，無(wú)論是中國(guó)機(jī)構(gòu)還是國(guó)外機(jī)構(gòu)，都有了明顯的收獲和成長(zhǎng)。除此之外，CDM項(xiàng)目合作還極大地促進(jìn)了中國(guó)減碳行業(yè)技術(shù)和裝備的快速發(fā)展，包括風(fēng)電、太陽(yáng)能光伏、小水電、工業(yè)余熱利用、農(nóng)村沼氣、畜禽廢棄物處理、垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域。

 

中國(guó)如今在風(fēng)能、太陽(yáng)能領(lǐng)域取得的全球領(lǐng)先地位，一定程度上也得益于CDM機(jī)制在這個(gè)時(shí)期為這些行業(yè)提供的額外扶持。中國(guó)政府還從CDM收益中提取了部分費(fèi)用建立了中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金，該基金已成為促進(jìn)中國(guó)綠色低碳發(fā)展舉足輕重的重要基金。

 

在該階段，中國(guó)CDM項(xiàng)目順利并快速發(fā)展的背后有很多至關(guān)重要的因素。一是有明確的、強(qiáng)勁的市場(chǎng)需求。市場(chǎng)上主要需要CER（核證減排量）的是歐盟和日本的企業(yè)。在歐盟和日本政府需要履行《京都議定書》的驅(qū)動(dòng)下，這些國(guó)家的部分企業(yè)迫切希望能夠獲得足夠低成本的CER，而中國(guó)是最可靠的CER供應(yīng)市場(chǎng)。

 

二是有強(qiáng)大的信用保證。CDM是經(jīng)聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)審批和簽發(fā)、同時(shí)獲得主辦國(guó)政府背書的碳減排信用。事實(shí)上，CDM項(xiàng)目的開發(fā)和審核都非常嚴(yán)格——這并不否認(rèn)其中仍存在不少瑕疵，包括一些造假行為。

 

三是有明確的國(guó)際與國(guó)內(nèi)政策的指引。從原則、標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施步驟，這些政策都非常清晰明了，且形成了一套適合中國(guó)國(guó)情的體系。四是政府的協(xié)調(diào)、組織和推進(jìn)。中國(guó)政府不斷完善相關(guān)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入研究、點(diǎn)面推進(jìn)工作，為中國(guó)CDM項(xiàng)目的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

 

（三）國(guó)內(nèi)區(qū)域碳市場(chǎng)試點(diǎn)階段（2013—2020年）

 

中國(guó)在這一階段一方面積極開展CDM項(xiàng)目國(guó)際合作；另一方面，政府部門為了確保國(guó)家未來(lái)能夠承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際碳減排義務(wù)，在國(guó)內(nèi)做了必要和周全的準(zhǔn)備。2010年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，首次提及主要污染物和碳排放交易制度的建立和完善。

 

2011年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》也明確了中國(guó)要逐步建立碳市場(chǎng)和推進(jìn)低碳試點(diǎn)示范工作的目標(biāo)。同年，國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在北京、天津、上海、深圳、重慶、廣東和湖北七個(gè)省市開展地方碳交易試點(diǎn)。隨后，四川省和福建省也獲得了類似的批準(zhǔn)。這些試點(diǎn)覆蓋了電力、鋼鐵和化工在內(nèi)的20多個(gè)行業(yè)，涉及約3000家重點(diǎn)排放企業(yè)，其發(fā)展為我國(guó)碳市場(chǎng)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為建立全國(guó)的碳排放權(quán)交易體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

 

2012年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，推出了國(guó)家核證自愿減排（China Certified Emission Reductions, CCER）計(jì)劃。該計(jì)劃旨在鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)非控排企業(yè)減少碳排放。企業(yè)碳減排量需要通過(guò)一系列法定程序獲得認(rèn)證和簽發(fā)（自愿碳減排信用）。這些經(jīng)認(rèn)證和簽發(fā)的自愿碳減排信用可進(jìn)入國(guó)內(nèi)地方碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)及國(guó)際碳交易市場(chǎng)，形成了覆蓋全國(guó)范圍的CCER市場(chǎng)、地方碳交易市場(chǎng)、聯(lián)合國(guó)CDM市場(chǎng)、國(guó)際自愿碳交易市場(chǎng)并行存在和發(fā)展的局面。

 

然而，這一階段由于《京都議定書》第二承諾期（即《京都議定書》多哈修正案）直到快結(jié)束時(shí)才生效，且加拿大和日本明確表示不參與多哈修正案，導(dǎo)致《京都議定書》下的CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生的CER失去了需求，進(jìn)而沒(méi)有了消納場(chǎng)景，因此CDM的發(fā)展急速下滑。

 

但是，中國(guó)的地方碳交易市場(chǎng)，特別是深圳、廣東和上海，卻逐漸活躍起來(lái)，部分扭轉(zhuǎn)了由于CDM項(xiàng)目停滯導(dǎo)致的碳市場(chǎng)幾近停止運(yùn)轉(zhuǎn)的被動(dòng)局面。但在地方碳交易市場(chǎng)進(jìn)行的CCER同樣存在消納有限的問(wèn)題，在CCER簽發(fā)后市場(chǎng)需求不足、消納場(chǎng)景少，2017年CCER機(jī)制被暫停實(shí)施。圖1是一些地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的交易情況。

 

圖1  地方碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)累計(jì)成交量與成交額

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind，由高金智庫(kù)¹整理

 

這一階段碳市場(chǎng)的發(fā)展特點(diǎn)可總結(jié)為以下三個(gè)方面：首先，碳減排信用需求出現(xiàn)波動(dòng)，這充分說(shuō)明碳減排信用的需求對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的重要性。其次，中國(guó)推出的CCER機(jī)制盡管一開始受到了市場(chǎng)的追捧，但因缺乏配套的消納機(jī)制和場(chǎng)景，產(chǎn)出與消納失衡，該機(jī)制難以持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。最后，地方碳交易市場(chǎng)進(jìn)行了多樣化的探索實(shí)踐，如配額的拍賣、免費(fèi)分配、碳普惠機(jī)制等，并設(shè)計(jì)了碳期貨、碳質(zhì)押等碳金融產(chǎn)品和工具以促進(jìn)碳金融發(fā)展，為中國(guó)碳交易市場(chǎng)的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。  

 

（四）國(guó)家碳市場(chǎng)啟動(dòng)和發(fā)展階段（2021年至今）

 

2021年7月16日，中國(guó)碳市場(chǎng)正式進(jìn)入全國(guó)化運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。在推進(jìn)國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的進(jìn)程中，電力行業(yè)首先被納入，未來(lái)碳市場(chǎng)將逐步擴(kuò)展至石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等八大行業(yè)。因覆蓋的管控企業(yè)的總排放量巨大，中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)建立伊始就成為全球規(guī)模最大的碳現(xiàn)貨市場(chǎng)（基于覆蓋的碳排放），且呈現(xiàn)出國(guó)家碳市場(chǎng)、地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)以及自愿碳市場(chǎng)并行運(yùn)作的局面。

 

經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展，中國(guó)碳市場(chǎng)的基本框架已初步形成，市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)，交易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。最重要的是，碳市場(chǎng)不僅在引導(dǎo)企業(yè)降低碳排放和為碳排放定價(jià)上發(fā)揮了關(guān)鍵作用，也基本實(shí)現(xiàn)了中國(guó)建立碳市場(chǎng)的初始目標(biāo)、定位和預(yù)期。具有巨大體量的國(guó)家碳市場(chǎng)在整體運(yùn)營(yíng)中起到主導(dǎo)作用，地方碳市場(chǎng)則在激勵(lì)本地區(qū)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人的碳減排上起到了顯著作用。

 

然而，在第一履約周期中，國(guó)家碳市場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)中也暴露出了一系列問(wèn)題，其中三個(gè)現(xiàn)象尤為明顯：一是交易呈現(xiàn)“潮汐”特征，即交易通常在臨近履約末期集中發(fā)生，而平日交易相對(duì)稀少；二是企業(yè)出售碳配額意愿不強(qiáng)，普遍表現(xiàn)出“惜售”現(xiàn)象，這可能與交易制度的設(shè)計(jì)及國(guó)家對(duì)企業(yè)的監(jiān)管相關(guān)；三是主要以大宗合約交易為主。針對(duì)這些現(xiàn)象，需深入研究并逐步采取措施從根本上加以解決。下文將進(jìn)一步探討這些問(wèn)題的原因及可能的解決辦法。 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ