溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理研究展望

 

發(fā)達國家進行大氣污染防治和溫室氣體減排的歷程有兩個明顯特征。首先，治理周期長，產(chǎn)業(yè)結構和能源結構調(diào)整過程較為和緩。無論是提高大氣污染物管控標準還是進行能源結構新舊轉(zhuǎn)換，歐美企業(yè)都有較長的適應和升級周期。其次，不同時期內(nèi)，政策重點主次特征明顯。20世紀發(fā)達國家在進行空氣污染防治時，氣候變化問題還沒有引起廣泛關注；21世紀發(fā)達國家著力進行溫室氣體減排，但空氣污染問題已經(jīng)不再突出，因而，歐美等發(fā)達國家的協(xié)同效應研究大多集中在溫室氣體減排政策所產(chǎn)生的局地環(huán)境效益。

 

不同于已經(jīng)基本解決空氣污染問題和實現(xiàn)能源、產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型的發(fā)達國家，尚處于城鎮(zhèn)化過程和經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型的中國面臨著外部催熟和內(nèi)部夾生的尷尬矛盾。改革開放40年來，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展導致了嚴重的空氣污染問題和大量的溫室氣體排放。相比長期的溫室氣體減排目標，短期內(nèi)在我國進行空氣污染治理有更為嚴峻和緊迫的現(xiàn)實需求。因此，當下的協(xié)同控制應以空氣污染治理為主要目標，并同時考察由其所產(chǎn)生的減排溫室氣體的協(xié)同效應。目前我國主要的協(xié)同治理措施可以概括為目標協(xié)同、路徑協(xié)同和監(jiān)管主體協(xié)同。

 

3.1 目標協(xié)同

 

從國際經(jīng)驗來看，從污染物單一治理到多種污染物綜合治理是空氣質(zhì)量管理實踐進程中的必經(jīng)之路。中國同時采用命令控制型和經(jīng)濟激勵型政策體現(xiàn)了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理措施的目標協(xié)同。

 

中國采取的命令控制型政策在于不斷完善大氣污染物和碳強度的控制指標。中國從“十五”期間開始管控SO2排放量，但計劃期末的SO2排放總量不減反增，這促使我國實施了更為嚴格的節(jié)能減排措施及環(huán)境約束指標；“十一五”規(guī)劃中規(guī)定了SO2總量與單位GDP能耗的降低比例，并首次把SO2排放量納入國家約束性總量控制目標；2009年，在哥本哈根氣候大會之前，中國政府承諾，到2020年我國單位GDP的CO2排放比2005年下降40%～45%，所以“十二五”規(guī)劃中新增了單位GDP的CO2排放降低比例和非化石能源占一次能源消費比例這兩項指標，另外主要污染物的控制目標中還新增了對NOx的總量控制，“十二五”規(guī)劃直接體現(xiàn)了溫室氣體和大氣污染物兩方面的治理目標；“十三五”規(guī)劃中將O3和PM2.5的前體物VOCs納入減排的預期性指標，此外，還新增了細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度下降（%）和地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率（%）這兩個約束性指標，反映了我國環(huán)境治理從總量控制到環(huán)境質(zhì)量改善的轉(zhuǎn)變?？傮w而言，我國逐年完善的國家規(guī)劃目標反映了政府加強大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的理念。表1中列出了我國歷次“五年”計劃/規(guī)劃對大氣污染物和溫室氣體的總體控制指標。

 

中國還采取多樣化的經(jīng)濟激勵政策促進污染物治理和溫室氣體減排，如鼓勵發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、推進排污權交易和排污收費、設立環(huán)境污染強制責任保險和深化碳市場建設等。2011年，中國在7省份推行碳交易市場試點計劃，2017年啟動全國碳交易市場，首批納入了發(fā)電企業(yè)，并計劃逐步擴大實施范圍。

 

3.2 路徑協(xié)同

 

我國通過推進清潔生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和優(yōu)化能源結構，探索了大量可以實現(xiàn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的技術路徑及政策措施。

 

清潔生產(chǎn)的全過程控制強調(diào)源頭和過程監(jiān)管，識別和分析污染源的產(chǎn)排特征及影響因子。目前我國主要通過采用先進工藝和技術降低產(chǎn)品能耗、提高物料利用率和回收率等措施實現(xiàn)協(xié)同減排，如通過推廣循環(huán)流化床燃煤發(fā)電、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）等高效燃煤發(fā)電技術提高能源加工轉(zhuǎn)化效率；水泥行業(yè)采用新型干法水泥減少單位水泥燃燒排放的CO2，利用工業(yè)廢渣、低熱值燃料及可燃廢棄物替代熟料降低能耗；鋼鐵行業(yè)提高廢鋼使用率、增加電爐鋼比例等。

 

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構方面，國家發(fā)展改革委于2017年和2018年先后印發(fā)《關于做好2017年鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展工作的意見》《關于推進供給側(cè)結構性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險的意見》《關于做好2018年重點領域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》等文件，實現(xiàn)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能超過5500萬噸，化解煤炭過剩產(chǎn)能2.5億噸。行業(yè)層面緊抓能源消耗大戶，電力生產(chǎn)部門占據(jù)了約50%的煤炭消耗量。從“十一五”時期起，政府開始加強對電力部門能源節(jié)約和污染減排的綜合管控，包括發(fā)展清潔能源、推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、鼓勵加裝能源節(jié)約裝置等措施。

 

在優(yōu)化能源結構方面，中國嚴格控制煤炭消費，連續(xù)發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》《關于加快淺層地熱能開發(fā)利用促進北方采暖地區(qū)燃煤減量替代的通知》等政策，推進煤改電、煤改氣和燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保改造等措施；政府還大力推進化石能源清潔化利用，建立完善優(yōu)先發(fā)電制度，發(fā)布《加快推進天然氣利用的意見》等指導文件；發(fā)展非化石能源也是優(yōu)化能源結構的重要舉措，《國家能源局關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》要求推動可再生能源規(guī)模化發(fā)展，《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》探索用市場機制推動可再生能源的發(fā)展。

 

3.3 監(jiān)管主體協(xié)同

 

我國監(jiān)管部門職責分散化、行政管理條塊化的特征對協(xié)同控制政策的制定、實施和監(jiān)管帶來了不利影響。生態(tài)環(huán)境部的成立和“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”的推行在一定程度上打破了這些局限，緩解了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的制度障礙。2018年以前，我國大氣污染防治和氣候變化應對工作分別由原環(huán)境保護部和國家發(fā)展改革委兩個部門牽頭負責。國家發(fā)展改革委在2008年機構改革中設立了應對氣候變化司，其主要職責包括綜合分析氣候變化對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，組織擬訂應對氣候變化重大戰(zhàn)略、牽頭協(xié)調(diào)、組織和承擔應對氣候變化的有關具體工作。由兩個獨立部門分別負責大氣污染防治和溫室氣體減排，在政策制定時難以綜合考慮政策的協(xié)同作用，在政策實施時部門聯(lián)動的政策實施成本高、運行效率低等問題都阻礙了深度協(xié)同控制的有效實現(xiàn)。2018年，原環(huán)境保護部改組為生態(tài)環(huán)境部，國家發(fā)展改革委應對氣候變化司整體轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，我國生態(tài)環(huán)境保護進入“統(tǒng)一負責”和“大生態(tài)監(jiān)管”時期。氣候變化應對和大氣污染防治部門的隸屬統(tǒng)一將大幅提高行政效率，降低機構間的協(xié)調(diào)成本，并促進溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同治理。

 

具體實施層面，推進重點區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。2015年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》將北京、天津以及河北省唐山、廊坊、保定、滄州一共6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，開展清潔取暖、淘汰燃煤小鍋爐、壓減過剩產(chǎn)能、淘汰黃標車與老舊車等減排措施，密集發(fā)布的環(huán)保政策和雷厲風行的鐵腕管制措施改善了中國區(qū)域空氣質(zhì)量并有效抑制了溫室氣體的排放。另外在城市層面，低碳試點、新能源試點等項目也鼓勵了自下而上的協(xié)同管理和創(chuàng)新。