如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中

心）：PPP 項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、合作期限較長(zhǎng)的特點(diǎn)，且全生命周期包含了融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同范疇和領(lǐng)域的內(nèi) 容，僅單一企業(yè)往往很難同時(shí)滿足上述要求，因此，聯(lián)合體 投標(biāo)成為了我國 PPP 項(xiàng)目合作社會(huì)資本方投標(biāo)的主要方式。首先是關(guān)于 PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體投標(biāo)的政策依據(jù)。我國現(xiàn)行

的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)作了明確規(guī)定，同時(shí)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康 發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79 號(hào)）、《國家發(fā)改委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān) 工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744 號(hào)）、《國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》

（發(fā)改投資〔2016〕2231 號(hào)）等文件也都鼓勵(lì)通過組建聯(lián)合體等方式共同參與 PPP 項(xiàng)目。

 

其次是關(guān)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目存在的問題。一是聯(lián)合體成員責(zé)任不明確。目前很多項(xiàng)目的聯(lián)合體投標(biāo)并沒有站在項(xiàng)目全生命周期投、建、運(yùn)、管的角度，綜合統(tǒng)籌各方主體 責(zé)任，僅僅只是為了達(dá)到“抱團(tuán)取暖”、“簡(jiǎn)化程序”的目的，聯(lián)合體投標(biāo)的定位和價(jià)值有待提升。二是聯(lián)合體成員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。聯(lián)合體成員在項(xiàng)目中發(fā)揮的作用不同，必然會(huì)出現(xiàn)部分成員中途退出的問題，進(jìn)而難以保持聯(lián)合體在整個(gè)項(xiàng)目生命周期的穩(wěn)定性，也就難以保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供效率，比如工程公司（項(xiàng)目的施工方）考慮的著重點(diǎn)是施工利潤(rùn)，建設(shè)工期完成，利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)后就考慮退出項(xiàng)目，不利于項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營績(jī)效管理，提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和水平的最終目的。三是聯(lián)合體成員能力不均衡。聯(lián)合體內(nèi)各成員之間存在一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系，如果因?yàn)槟骋怀蓡T能力不 足，將會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)中，很多聯(lián)合體組件是 只關(guān)注“關(guān)系好不好”而不關(guān)注“干得好不好”，這將對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定推進(jìn)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

最后是相關(guān)建議。一是建議完善項(xiàng)目監(jiān)管體系。目前關(guān)于 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方采購的政策文件，還停留在執(zhí)行程序這一層面，關(guān)于對(duì)PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方采購的監(jiān)管，尤其是以聯(lián)合體形式投標(biāo)的監(jiān)管的配套政策措施還不完善，建議完善頂層配套的相關(guān)政策文件，加強(qiáng)對(duì) PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體成員的責(zé)任劃分、資質(zhì)認(rèn)定等內(nèi)容的監(jiān)管。二是建議在選擇社會(huì)資

 

本的時(shí)候一定要著眼于運(yùn)營能力及運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)實(shí)力、融 資能力等方面進(jìn)行綜合考量，而不是為了有意識(shí)的“兩標(biāo)并一標(biāo)”，強(qiáng)制要求競(jìng)標(biāo)聯(lián)合體成員具備施工能力。同時(shí)，可 以考慮SPV 公司成立后再對(duì)工程建設(shè)方進(jìn)行招標(biāo)。三是建議從政策制度上規(guī)范以聯(lián)合體形式參與競(jìng)標(biāo)的，均應(yīng)實(shí)際出資并在 SPV 公司中占股。同時(shí)，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任（采購合同指“投資協(xié)議”）。四是建議通過《PPP 項(xiàng)目合同指南》來規(guī)范社會(huì)資本聯(lián)合體成員的股權(quán)鎖定期。建議 項(xiàng)目建設(shè)完成后，股權(quán)鎖定期最少為十年以上，不應(yīng)隨意同 意聯(lián)合體成員退出項(xiàng)目。五是規(guī)范認(rèn)定投標(biāo)人資格。建議按 照聯(lián)合體協(xié)議組建聯(lián)合體成員分工協(xié)作，分別承擔(dān) PPP 項(xiàng)目中投資、施工、運(yùn)營維護(hù)等工作，只需要承擔(dān)相應(yīng)工作的聯(lián)合體成員具備相應(yīng)資質(zhì)。六是鼓勵(lì)引導(dǎo)推出一批集投資、建 設(shè)、運(yùn)營為一體的轉(zhuǎn)型升級(jí)企業(yè)，在服務(wù)PPP 過程中發(fā)展壯大。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

在當(dāng)前政策背景和市場(chǎng)環(huán)境下，對(duì)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目一方面應(yīng)當(dāng)從政策和制度上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，保障項(xiàng)目采購的公正性和合規(guī)性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于聯(lián)合體參與 PPP 的支持力度，通過建立靈活退出機(jī)制保障社會(huì)資本聯(lián)合體的投資權(quán)益，實(shí)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。因此，在政策和制度層面

 

的具體建議包括：一是重點(diǎn)關(guān)注聯(lián)合體成員的綜合實(shí)力，特別是項(xiàng)目運(yùn)營能力，避免“重建設(shè)、輕運(yùn)營”現(xiàn)象發(fā)生，增強(qiáng) PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。在采購階段，如果允許社會(huì)資本組成聯(lián)合體，則應(yīng)對(duì)聯(lián)合體成員的數(shù)量、類型和資格條件（尤其是不同類型社會(huì)資本的資格條件）進(jìn)行明確約定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民營企業(yè)、外資企業(yè)通過聯(lián)合體方式參與PPP 項(xiàng)目， 對(duì)于有民企、外企組成的聯(lián)合體可在項(xiàng)目采購階段給予適當(dāng)?shù)募臃?。二是?yán)格禁止聯(lián)合體在中標(biāo)后隨意變更成員，變相規(guī)避政府采購程序，但是為項(xiàng)目融資之目的，可以在滿足采購文件規(guī)定的投資人條件，并在響應(yīng)文件中充分披露財(cái)務(wù)方案的情況下適當(dāng)變更聯(lián)合體中的財(cái)務(wù)投資人或其出資方式

（如基金管理人通過設(shè)立基金方式參與項(xiàng)目投資）。三是加大落實(shí)聯(lián)合體成員的分工職責(zé)和出資責(zé)任，杜絕部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不作為合同簽署主體、不實(shí)際出資入股項(xiàng)目公司，導(dǎo)致政府方無法有效對(duì)聯(lián)合體成員形成有效約束等不規(guī)范操作現(xiàn)象。條件成熟時(shí)可出臺(tái)聯(lián)合體協(xié)議的示范文本，明確聯(lián)合體之間的具體分工、出資比例， 強(qiáng)調(diào)聯(lián)合體成員對(duì)政府采購人的連帶和違約責(zé)任。四是全面建立聯(lián)合體成員的退出機(jī)制，在不妨礙項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)供給的前提下，針對(duì)不同類型的社會(huì)資本可提供多元化、市場(chǎng)化的項(xiàng)目退出路徑，并在合同中予以細(xì)化約定。同時(shí)，在政府采購人同意的情形下，可適當(dāng)放寬聯(lián)合體成員之間的股權(quán)轉(zhuǎn)

 

讓，鼓勵(lì)不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目。五是健全完善 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本聯(lián)合體成員的信用記錄，嘗試建立社會(huì)資本聯(lián)合體“黑名單”機(jī)制，對(duì)于在PPP 采購過程中具有多次違規(guī)操作或者在履約過程中屢次有不誠信行為發(fā)生的 社會(huì)資本聯(lián)合體成員，錄入政府采購誠信平臺(tái)“黑名單”并 禁止其在一定期限內(nèi)作為聯(lián)合體成員參與PPP 項(xiàng)目，以肅清PPP 市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：由于 PPP 項(xiàng)

目具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，單一的社會(huì)資本往往不能勝任全部的項(xiàng)目任務(wù)，因此在PPP 項(xiàng)目采購中，很多社會(huì)資本通過采用聯(lián)合體的方式參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，國家也在政策層面上對(duì)于聯(lián)合體投標(biāo)參與PPP 項(xiàng)目持鼓勵(lì)態(tài)度。但是由于參與主體的多樣性和組織的臨時(shí)性，聯(lián)合體投標(biāo)參與 PPP 項(xiàng)目涉及的法律和現(xiàn)實(shí)問題也很多，比如資質(zhì)、權(quán)責(zé)分配、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等。從現(xiàn)行立法和政策制度來看，對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)，尤其是聯(lián)合體投標(biāo)參與PPP 項(xiàng)目的規(guī)定還是比較原則和剛性的，相關(guān)的條文也只是散見于《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》之中， 相應(yīng)的政策規(guī)范和制度指引就顯得十分重要。

而若想從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目，建議應(yīng)從以下幾點(diǎn)出發(fā)：一是進(jìn)一步完善《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，2014 年印發(fā)的該辦法是一部專門規(guī)制 PPP 項(xiàng)目采購的部門規(guī)章，對(duì)PPP 項(xiàng)目采購發(fā)揮的作用

 

巨大。但是該辦法條文較少，只有三章內(nèi)容，且主要圍繞采購程序，體系上并不是十分完備，也沒有對(duì) PPP 項(xiàng)目中常見的聯(lián)合體招投標(biāo)做專門的規(guī)定。對(duì)此，建議進(jìn)一步豐富和完 善《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，在辦法 中對(duì)聯(lián)合體的資格和條件做詳細(xì)的規(guī)制。二是針對(duì)聯(lián)合體投標(biāo) PPP 項(xiàng)目出臺(tái)專門的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。比如在一般的工程類投標(biāo)中，聯(lián)合體的資質(zhì)采取“就低不就高”原則，而PPP 項(xiàng)目更看重的是企業(yè)的融資和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力，這就需要結(jié)合 PPP 項(xiàng)目自身特點(diǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)則。同時(shí)通過專門的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法的設(shè)置也能有效地為評(píng)標(biāo)專家提供指 引和參考，防止因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)和方法的不確定影響最終社會(huì)資本的選擇。三是除了方法上的指引和規(guī)范外，還應(yīng)當(dāng)建立起配套的監(jiān)督機(jī)制和信息公開機(jī)制。具體而言，通過政策文件的 印發(fā)搭建完善的 PPP 項(xiàng)目采購監(jiān)督機(jī)制，健全的信息公開機(jī)制，從而進(jìn)一步規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：根據(jù)《政府采

購法》第 24 條、《招投標(biāo)法》第 31 條、《招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)

則》第 37 條以及財(cái)政部財(cái)金 113 號(hào)文、財(cái)金 156 號(hào)文和國

家發(fā)改委發(fā)改投資 2231 號(hào)文第 13 條、發(fā)改投資 1744 號(hào)文第 9 條等相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目，通過相互之間資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高了社會(huì)資本整體的核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高了項(xiàng)目

 

各階段的整體運(yùn)營能力，為項(xiàng)目的穩(wěn)健運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)發(fā)揮了很好的作用。但是，實(shí)踐中聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目也存在不少問題。主要是從政策和法律規(guī)定的制度上不統(tǒng)一、不明確、不具體和不細(xì)致，缺乏協(xié)調(diào)性和實(shí)際操作性。如政府采購法和招投標(biāo)法相關(guān)聯(lián)合體的規(guī)定，并沒有針對(duì) PPP 項(xiàng)目

（立法時(shí)沒有把 PPP 項(xiàng)目特殊性、復(fù)雜性考慮進(jìn)去）。財(cái)金113 號(hào)文、156 號(hào)文和發(fā)改投資 2231 號(hào)文、發(fā)改投資 1744 號(hào)文等規(guī)范性文件關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定雖然針對(duì) PPP 項(xiàng)目，卻與政府采購法和招投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定不契合，沒有形成一個(gè)整體和系統(tǒng)，這在實(shí)踐中容易造成困惑。另外，聯(lián)合體協(xié)議特 別簡(jiǎn)單，實(shí)際上流于形式，對(duì)相互之間的權(quán)利和業(yè)務(wù)，特別是聯(lián)合體成員各自應(yīng)當(dāng)在PPP 項(xiàng)目中發(fā)揮什么作用？承擔(dān)什么責(zé)任？都沒有明確細(xì)致的約定，加上成員復(fù)雜、相互之間缺乏了解和溝通，彼此間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生 消極影響的情況時(shí)有發(fā)生。

三點(diǎn)建議供參考。一是加快出臺(tái) PPP 模式的統(tǒng)一（專門） 法律，從根本上解決聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目的政策和制度上不統(tǒng)一、不具體以及缺乏協(xié)調(diào)性和實(shí)際操作性的問題，特別是要鼓勵(lì)聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目，劃分成員間各自的責(zé)任以及連帶責(zé)任的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)定等。二是利用現(xiàn)行政策法律體系中相關(guān)規(guī)定，通過充分溝通、協(xié)商和談判，認(rèn)真制定好聯(lián)合體協(xié)議書，明確、具體地約定相互之間權(quán)利和義務(wù)，特別是嚴(yán)格

 

劃定相互之間的責(zé)任，落實(shí)聯(lián)合體成員各自的擔(dān)當(dāng)。三是聯(lián)合體成員通過協(xié)議達(dá)成合意，所有成員必須參加項(xiàng)目公司并成為股東。通過公司章程、股東決議（協(xié)議）以及項(xiàng)目公司 一系列規(guī)章制度，使聯(lián)合體成員（股東）的權(quán)利和義務(wù)更加細(xì)化、便于操作，真正明確劃分成員責(zé)任并落到實(shí)處。從而保障 PPP 項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。

關(guān)于聯(lián)合體成員連帶責(zé)任問題的一點(diǎn)研討意見。PPP 項(xiàng)目各參與方之間的法律關(guān)系，不同于普通的民事法律關(guān)系。提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量是初衷，要始終堅(jiān)持社會(huì)公共利益高于合作各方利益的原則。具體在實(shí)踐中，社會(huì)公共利益不但優(yōu)于聯(lián)合體各成員方的利益，而且優(yōu)于PPP 合同甲乙雙方的利益。在現(xiàn)行法律政策體制之下和實(shí)際工作中，如果聯(lián)合體成員退出項(xiàng)目公司后就不再承擔(dān)責(zé)任了，那么，聯(lián)合體成員（股東）在 PPP 項(xiàng)目合作期內(nèi)通過股權(quán)方式退出，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制（包括程序、機(jī)制和條件），限制的程度以確保社會(huì)公共利益不受損害為宜，按照一般的經(jīng)驗(yàn)法則，法律主體之前的行為，往往設(shè)定其之后的責(zé)任。政府方作為甲方應(yīng)當(dāng)代表社會(huì)公共利益，但就實(shí)際情況來看，政府方并不能必然確保社會(huì)公共利益避免來自合作各方有可能的損害，還需要相應(yīng)的法律制度保障社會(huì)公共利益。

譚敬慧（法律類 北京以安律師事務(wù)所）：關(guān)于聯(lián)合體

共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司問題：在 PPP 項(xiàng)目中，允許聯(lián)合體參

 

與投標(biāo)，其原因在于，因?yàn)?PPP 項(xiàng)目涵蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期，故單一社會(huì)投資人往往無法兼顧，故以聯(lián)合體形式可實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資人的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，進(jìn)而提高 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但聯(lián)合體各主體本身存在自身優(yōu)勢(shì)和訴求的差異，如一方主責(zé)投資，一方主責(zé)建設(shè)，一方主責(zé)運(yùn)營， 在此情形下，是否可以在項(xiàng)目公司出資層面進(jìn)行差異化要求，可否允許聯(lián)合體中的一方或若干方不出資？而對(duì)于政府而言，因?yàn)槁?lián)合體成員之間存在約定之連帶責(zé)任，故允許部分成員不出資，并不減損政府方權(quán)益。

關(guān)于聯(lián)合體承擔(dān)“連帶責(zé)任”的問題：在現(xiàn)行的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定中，均要求聯(lián)合體就合同整體承擔(dān)連帶責(zé)任，由于該項(xiàng)責(zé)任系法定責(zé)任，因此無法通過雙方的協(xié)議取消，且該連帶責(zé)任會(huì)存在于整個(gè)合作期中。由于現(xiàn)行的政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法中設(shè)定連帶責(zé)任，主要是針對(duì)短期的工程項(xiàng)目和設(shè)備、材料、服務(wù)等的采購，在項(xiàng)目履行完畢后聯(lián)合體即解散，在短期項(xiàng)目實(shí)施中，各方的義務(wù)也容易存在混同，因此設(shè)定連帶責(zé)任具有合理性，也有利于項(xiàng)目的實(shí)施。但在 PPP 項(xiàng)目中，政府方與社會(huì)資本方的合作長(zhǎng)達(dá)十幾年，甚至數(shù)十年，在合作期中，部分社會(huì)資本方退出也是正常的安排，且項(xiàng)目的實(shí)施涉及投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營各個(gè)過程，按照現(xiàn)在的法律框架，則各個(gè)社會(huì)資本方在整個(gè)過程都需要承擔(dān)連帶責(zé)任，甚至如果在過程中退出項(xiàng)目

 

公司，仍然面臨需要承擔(dān)連帶責(zé)任的可能，該種分配方式對(duì)于各個(gè)社會(huì)資本方不盡合理和公平，也可能阻礙部分社會(huì)資本方參與 PPP 項(xiàng)目的意愿，因此建議未來就聯(lián)合體的責(zé)任問題能夠進(jìn)一步細(xì)化，如在什么期間承擔(dān)連帶責(zé)任，退出之后的連帶責(zé)任的承擔(dān)問題等。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估（北京）有限公司山

東分公司）：關(guān)于如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目。一是聯(lián)合體的定義。PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體是指兩個(gè)以上的已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商（投標(biāo)人）的身份共同參加政府采購（投標(biāo)）。參與 PPP 項(xiàng)目的企業(yè)應(yīng)具有要求的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、資金等能力。二是聯(lián)合體的要求。聯(lián)合體成員不少于兩名，聯(lián)合體成員可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，聯(lián)合體成員之間必須簽訂共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議，共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議必須載明聯(lián)合體各方需承擔(dān)的工作和責(zé)任（義務(wù)），以一個(gè)投標(biāo)人或供應(yīng)商身份共同投標(biāo)或采購。

關(guān)于需要注意的事項(xiàng)。一是遵循“木桶理論”理論合理選擇聯(lián)合體成員。按照《政府采購法實(shí)施條例》第 22 條規(guī)定“聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)” ， 合理選擇聯(lián)合體成員。二是防止投標(biāo)無效條款的觸發(fā)。中標(biāo)聯(lián)合體成員發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，如：中標(biāo)以后由聯(lián)合體各方共同

 

設(shè)立基金或其中一方設(shè)立基金，由新設(shè)立的基金作為股東入股項(xiàng)目公司；聯(lián)合體一方或各方在項(xiàng)目公司成立前進(jìn)行出資責(zé)任轉(zhuǎn)讓等變更，都會(huì)觸及投標(biāo)無效條款。三是明確聯(lián)合體成員責(zé)權(quán)利，包括在SPV 公司的出資責(zé)任及應(yīng)履行的義務(wù)， 細(xì)化分工與協(xié)作，約束違規(guī)行為，夯實(shí)各方合作基礎(chǔ)。四是明確聯(lián)合體各方主體責(zé)任與股權(quán)比例相匹配，聯(lián)合體各方在SPV 公司中是否出資及出資比例，應(yīng)在聯(lián)合體協(xié)議中列明， 并響應(yīng)招標(biāo)文件要求。按照責(zé)權(quán)利的劃分，聯(lián)合體各方應(yīng)全部在 SPV 公司出資。同時(shí)，明確項(xiàng)目牽頭人最低持股比例， 防止小馬拉大車，明確聯(lián)合體主要成員最低持股比例，如具有項(xiàng)目施工能力的成員，形成責(zé)權(quán)利相匹配。五是明確各方連帶責(zé)任的一貫性。明確投標(biāo)聯(lián)合體的法律連帶責(zé)任與SPV 公司股東之間的連帶責(zé)任應(yīng)保持一致，并在項(xiàng)目全生命周期存在。六是必要時(shí)限制聯(lián)合體成員的數(shù)量。聯(lián)合體能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 但是成員的數(shù)量也不是越多越好，過多的聯(lián)合體成員容易產(chǎn)生責(zé)權(quán)邊界不清，推諉扯皮現(xiàn)象，對(duì)項(xiàng)目的管理產(chǎn)生隱患。七是聯(lián)合體的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對(duì)于聯(lián)合體各成員的股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)設(shè)定合理的鎖定期限。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

社會(huì)資本組建聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目有利于解決單個(gè)社會(huì)資本無法同時(shí)滿足PPP 項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營等問題。但現(xiàn)階段聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目尚存在政策和制度層面的不足。為進(jìn)一

 

步規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目，從制度層面提出如下建議：一是明確聯(lián)合體的法律屬性，構(gòu)建連帶責(zé)任制度。關(guān)于投標(biāo)聯(lián)合體的法律性質(zhì)，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等未做出明確的規(guī)定，明確聯(lián)合體作為法人組織的民事主體地位， 有利于規(guī)范聯(lián)合體形式的應(yīng)用。另外，關(guān)于聯(lián)合體成員的連帶責(zé)任制度還有待完善，聯(lián)合體各成員在承攬事項(xiàng)中分工、獲利、抗風(fēng)險(xiǎn)能力都有所不同，如果一味要求各成員間無差別地承擔(dān)無限連帶責(zé)任，不僅存在巨大的法律和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)， 還會(huì)挫傷不同風(fēng)險(xiǎn)偏好社會(huì)資本參與 PPP 項(xiàng)目的積極性，阻礙 PPP 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程。因此，應(yīng)合理改造聯(lián)合體成員連帶責(zé)任制度，建立妥善的有彈性的退出機(jī)制，在聯(lián)合體協(xié)議中對(duì)退出協(xié)議提前進(jìn)行約定，聯(lián)合體成員在滿足項(xiàng)目能夠順利實(shí)施的前提下，征得實(shí)施機(jī)構(gòu)同意可選擇合規(guī)的方式擇機(jī)退出。二是規(guī)定出資比例，降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。在采用聯(lián)合體形式時(shí)，聯(lián)合體各方是否均需要出資設(shè)立 PPP 項(xiàng)目公司，是一個(gè)在實(shí)踐中不容忽視的問題。有些施工單位作為聯(lián)合體成員參與PPP 項(xiàng)目中，只愿獲取施工利潤(rùn)，不愿涉及長(zhǎng)期股權(quán)投資。但從政府方角度看，若聯(lián)合體成員不愿出資組建項(xiàng)目公司，也有違“接受聯(lián)合體投標(biāo)、使其分工合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)” 的要求，因此為規(guī)避項(xiàng)目后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮在招標(biāo)文件或聯(lián)合體協(xié)議中對(duì)各成員出資比例進(jìn)行明確。三是聯(lián)合體協(xié)議較為簡(jiǎn)單，權(quán)責(zé)劃分不明晰。聯(lián)合體協(xié)議中往往未對(duì)各方工作

 

范圍、具體內(nèi)容、違約責(zé)任等進(jìn)行明確與細(xì)化，導(dǎo)致條款內(nèi)容籠統(tǒng)，實(shí)操時(shí)存在爭(zhēng)議，在制度層面應(yīng)對(duì)聯(lián)合體協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，要求聯(lián)合體協(xié)議對(duì)各方權(quán)利義務(wù)分配、項(xiàng)目運(yùn)營 管理、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)補(bǔ)充。四是營造良好的政策制度環(huán)境，完善對(duì)聯(lián)合體管理的法律法規(guī)。目前有關(guān)聯(lián)合體 投標(biāo)的法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容還不全面，僅包括組成聯(lián)合體的條件，參加聯(lián)合體的社會(huì)資本的資格及聯(lián)合體資質(zhì)的確定等，而關(guān)于聯(lián)合體各方、聯(lián)合體和招標(biāo)人之間的權(quán)利和義務(wù) 以及出現(xiàn)違約之后的責(zé)任劃分等缺乏詳細(xì)規(guī)定。另外，對(duì)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目各階段的要求與具體管理辦法缺乏相應(yīng)的政策文件支撐，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策制度，更加規(guī)范聯(lián) 合體參與 PPP 項(xiàng)目的過程。

徐向東（咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司）：由于 PPP

項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，如投資規(guī)模較大、合作時(shí)期較長(zhǎng)、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的要求較高，因此建議鼓勵(lì)具有投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本采取聯(lián)合體的方式參與。聯(lián)合體方式可以有利于 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分擔(dān)、降低參與方的資金壓力、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、滿足特定限制要求等?，F(xiàn)將實(shí)踐中經(jīng)常碰到的問題及建議分享如下：一是按照目前國家相關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)合體只能“以一個(gè)投標(biāo)人的身份參與 PPP 項(xiàng)目”， 以聯(lián)合體所有成員的共同名義進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而不是由一個(gè)或多個(gè)成員的各自名義單獨(dú)參與。同時(shí)，聯(lián)合體各自成員雖然內(nèi)

 

部可能會(huì)簽署 INTERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（內(nèi)部聯(lián)合體協(xié)議），但EXTWERNAL CONSORTIUM AGREEMENT（外部聯(lián)合

體協(xié)議）中均會(huì)約定，就 PPP 項(xiàng)目采購中的事項(xiàng)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任。我國《政府采購法》與《招投標(biāo)法》等也有類似規(guī)定。因此，連帶責(zé)任是法定責(zé)任，不能通過合同約定進(jìn)行責(zé)任解除。但是 PPP 項(xiàng)目連帶責(zé)任的行使、期限以及與項(xiàng)目公司責(zé)任的劃分等內(nèi)容并沒有明確法律規(guī)定。如果聯(lián)合體所有成員在PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)一直承擔(dān)連帶責(zé)任的確情理上有失偏頗，建議結(jié)合PPP 項(xiàng)目實(shí)際情況作出合理的規(guī)定。二是聯(lián)合體形式參與PPP 項(xiàng)目，建議應(yīng)明確聯(lián)合體各方必須都出資項(xiàng)目公司（事先約定資管通道的可除外），成為項(xiàng)目公司的股東。但是項(xiàng)目公司成立之后，建議聯(lián)合體成員內(nèi)部之間出資比例轉(zhuǎn)讓可以適當(dāng)放寬，鎖定期內(nèi)的聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以靈活處理，但是從事工程（設(shè)計(jì)、施工等） 的社會(huì)資本在項(xiàng)目公司中的股權(quán)不能為零。三是“兩標(biāo)并一標(biāo)”是聯(lián)合體形式參與 PPP 項(xiàng)目的一個(gè)考慮，但值得注意的是，根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，“兩標(biāo)并一標(biāo)”僅是可選項(xiàng)而非強(qiáng)制性，項(xiàng)目公司進(jìn)行工程招標(biāo)選擇承包商也是可以的。同時(shí)，如果 PPP 項(xiàng)目的服務(wù)提供方與建設(shè)方存在隸屬、利害關(guān)系，則只能選擇一種類型的合同簽署。例如，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》的規(guī)定：“檢測(cè)機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及所

 

檢測(cè)工程項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”。因此，“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式之下， 如果聯(lián)合體成員中有一方為PPP 項(xiàng)目基坑施工單位、設(shè)計(jì)單位，則聯(lián)合體中另一方不能為深基坑監(jiān)測(cè)單位或者監(jiān)理單位、并與項(xiàng)目公司直接簽約。施工合同與深基坑監(jiān)測(cè)、監(jiān)理合同只能選擇一個(gè)。

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：六點(diǎn)建議供參考。

一是聯(lián)合體各成員單位須有獨(dú)立的法人資格。二是聯(lián)合體牽頭單位必須符合國家規(guī)定的PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本有關(guān)要求，即本級(jí)政府所屬國有或國有控股企業(yè)不得作為聯(lián)合體牽頭單位。三是聯(lián)合體成員之間應(yīng)具有一定的相關(guān)性，能獨(dú)立承擔(dān)所投 PPP 項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營等某個(gè)環(huán)節(jié)的職能， 并具有相應(yīng)的資質(zhì)。四是聯(lián)合體成員投標(biāo)前，應(yīng)簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確規(guī)定各成員應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任，參與投標(biāo)時(shí)應(yīng)出具聯(lián)合體協(xié)議原件。五是聯(lián)合體成員應(yīng)承諾一定的出資比例，其中：牽頭的社會(huì)資本方出資比例不得低于

50 ，其他聯(lián)合體成員資本金比例最低不得低于 5。六是 PPP 項(xiàng)目中標(biāo)后，在合作期內(nèi)牽頭的社會(huì)資本方不得提前退出， 其他聯(lián)合體成員在完成其承擔(dān)的工作任務(wù)后，可申請(qǐng)?zhí)崆巴顺?，且符合以下條件：取得聯(lián)合體成員同意；退出后其股本由其他聯(lián)合體成員認(rèn)購；保留在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)對(duì)退出的社會(huì)資本相關(guān)責(zé)任的追溯權(quán)。

 

張?zhí)旃ㄕ哳?大連市財(cái)政局）：就理論而言，聯(lián)合

體不僅是為解決單一體能力或資質(zhì)不足而設(shè)立的制度，是讓市場(chǎng)有效配置社會(huì)資本方各類主體資源的制度，是改善PPP 供給側(cè)結(jié)構(gòu)的制度，而且更是保障社會(huì)公平正義讓中小企 業(yè)、民營企業(yè)平等進(jìn)入 PPP 市場(chǎng)，把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的制度。就實(shí)踐而言，PPP 項(xiàng)目迫切需要加強(qiáng)聯(lián)合體制度建設(shè)，大連地鐵3 號(hào)線存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為 PPP，吸引聯(lián)合體投標(biāo)取得了明顯成效，成為了國家示范項(xiàng)目，項(xiàng)目劃分為兩個(gè)標(biāo)段，即融資標(biāo)段和運(yùn)營標(biāo)段。運(yùn)營標(biāo)段中標(biāo)人恰恰是小型民營企業(yè)牽頭的聯(lián)合體。至于規(guī)范 PPP 的聯(lián)合體制度首當(dāng)其沖的是優(yōu)化營商環(huán)境，一方面政府方在盡量降低項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，改允許聯(lián)合體投標(biāo)為鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)。另一方面，延長(zhǎng)等標(biāo)期， 可以考慮將等標(biāo)期由 20 日以上改為 60 日以上，為聯(lián)合體的組建、分工并提供出范圍清晰深度足夠的投標(biāo)留有時(shí)間。

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：四點(diǎn)建議供參考。一是

規(guī)定聯(lián)合體成員資格的基本要求。常有低資質(zhì)的聯(lián)合體成員“搭便車”高資質(zhì)聯(lián)合體成員承接業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，但如果對(duì)成員資格要求過多，有可能產(chǎn)生歧視嫌疑。因此，可以對(duì)聯(lián)合體成員資格有一個(gè)基本的要求。二是規(guī)定聯(lián)合體成員數(shù)量上限。聯(lián)合體成員有投資人，還有施工企業(yè)等，成員數(shù)量暫未見有相應(yīng)的法律強(qiáng)制性規(guī)定，可以理解為沒有上限的限制。

 

但在實(shí)踐中，成員過多會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、決策不暢通等問題，應(yīng)該對(duì)社會(huì)資本聯(lián)合體成員的上限數(shù)量予以限制，一般應(yīng)要求不超過三個(gè)。三是要求各聯(lián)合體成員最低出 資比例。施工單位作為聯(lián)合體成員參與招標(biāo)時(shí)，主要目的是獲得施工利潤(rùn)，施工單位在參與聯(lián)合體投標(biāo)后，并不希望參股 SPV 公司，這在制度上也未見相關(guān)明確規(guī)定。但是，無長(zhǎng)期股權(quán)投資增大了項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。因此，可在招標(biāo)文件中明確要求各聯(lián)合體成員最低出資比例，并要求聯(lián)合體各方在聯(lián)合體協(xié)議中明確出資比例。四是明確聯(lián)合體成員之間責(zé)任邊界。針對(duì)聯(lián)合體成員之間投資與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例、項(xiàng)目參與深度與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例問題，聯(lián)合體成員之間可以通過簽訂內(nèi)部協(xié)議方式明確責(zé)任承擔(dān)比例及范圍。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

當(dāng)前，社會(huì)資本方成立聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目，中標(biāo)后簽署項(xiàng)目合同、設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)問題較突出，主要表現(xiàn)有：一是設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，聯(lián)合體牽頭人出資占比小，未達(dá)到控股，聯(lián)合體其中一位成員卻出資占比大，成為控股股東。二是部分聯(lián)合體成員不出資，不做項(xiàng)目公司股東。三是部分聯(lián)合體成員不參與簽署項(xiàng)目合同，相應(yīng)權(quán)利義務(wù)未做合同約定。四是聯(lián)合體牽頭人或部分聯(lián)合體成員，對(duì)項(xiàng)目公司的融資義務(wù)不承擔(dān)連帶保證責(zé)任。五是有些央企作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo)， 設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)出資比例卻很低，且不對(duì)項(xiàng)目公司的融資義

 

務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，涉嫌規(guī)避《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192 號(hào)）文件。為更好實(shí)施PPP 項(xiàng)目，管控風(fēng)險(xiǎn)，建議在采購社會(huì)資本方時(shí)，對(duì)以聯(lián)合體形式參加投標(biāo)的，作出嚴(yán)格規(guī)定。一是聯(lián)合體各成員均應(yīng)出資入股項(xiàng)目公司。二是聯(lián)合體牽頭人應(yīng)為主投資 方，控股項(xiàng)目公司。三是聯(lián)合體各成員均應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司的融 資義務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務(wù)所）：聯(lián)合體參

與 PPP 項(xiàng)目問題較多，如何從制度上進(jìn)行規(guī)范：一是必須簽署規(guī)范的聯(lián)合體協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利義務(wù)，避免項(xiàng)目公司成立后聯(lián)合體成員之間互相扯皮。二是聯(lián)合體成員之間必須互相承擔(dān)連帶責(zé)任，這樣就要求組成聯(lián)合體時(shí)成員之間要互相了解，統(tǒng)一對(duì)政府方承擔(dān)責(zé)任。三是聯(lián)合體各成員的資質(zhì)可以單獨(dú)要求，這是 PPP 項(xiàng)目的特殊性要求的，比如建設(shè)、運(yùn)營、融資需要不同的資質(zhì)要求，這點(diǎn)也就說明聯(lián)合體成員最好是三家，太多了比較亂。四是資格預(yù)審后聯(lián)合體成員不得更換，否則應(yīng)該按廢標(biāo)處理，因?yàn)槁?lián)合體是個(gè)整體。 五是項(xiàng)目公司成立時(shí)，所有的聯(lián)合體成員必須是股東，非聯(lián)合體成員不能做股東，否則對(duì)其他投標(biāo)人不公平。六是項(xiàng)目公司成立后，采購活動(dòng)結(jié)束，項(xiàng)目公司的股東可以有條件進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，比如，只要是有利于項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的情況下。

 

劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所）：三點(diǎn)建議

供參考。一是進(jìn)一步明確 PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體各方的法定連帶責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于 PPP 項(xiàng)目合同中聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的部分。部分責(zé)任約定由項(xiàng)目公司承擔(dān)的，而非聯(lián)合體承擔(dān)，則聯(lián)合體無需對(duì)該部分責(zé)任承擔(dān)法定連帶責(zé)任。二是允許聯(lián)合體中標(biāo)后， 聯(lián)合體協(xié)議中明確的財(cái)務(wù)投資人可以更換或增減。三是要求聯(lián)合體成員均應(yīng)實(shí)際出資成為項(xiàng)目公司股東，至少應(yīng)要求適用兩標(biāo)并一標(biāo)直接建設(shè)、供應(yīng)設(shè)備和提供服務(wù)的，必須出資。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：我國目前參與 PPP

項(xiàng)目的主體多為工程承包商，這些承包商擅長(zhǎng)項(xiàng)目的建設(shè)， 但缺少運(yùn)營和融資能力，因此允許聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目，可以解決我國 PPP 參與主體融資和運(yùn)營能力不足的問題。在實(shí)踐中，聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目存在許多風(fēng)險(xiǎn)和問題，主要表現(xiàn)在招投標(biāo)、融資和合同履行等幾個(gè)方面：關(guān)于招投標(biāo)方面的問題。一是招投標(biāo)僅為走形式或歧視。有些招標(biāo)文件規(guī)定， 不允許聯(lián)合體，這是因?yàn)槟承┑胤降?PPP 項(xiàng)實(shí)際上已事先選好了中標(biāo)人或某些承包商已經(jīng)進(jìn)場(chǎng)施工，招標(biāo)后補(bǔ)簽個(gè)手 續(xù)。二是預(yù)審?fù)ㄟ^后，聯(lián)合體成員一方退出。實(shí)踐中，有些項(xiàng)目已通過資格預(yù)審后，一方退出，使聯(lián)合體成員無法繼續(xù)投標(biāo)，投標(biāo)保證金被沒收，聯(lián)合體成員信譽(yù)降低，甚至面臨市場(chǎng)禁入或受行政處罰。三是聯(lián)合體中標(biāo)后，成員一方退出后，其責(zé)任難追究。有些聯(lián)合體協(xié)議比較簡(jiǎn)單，未明確各方

 

的權(quán)利和義務(wù)。正常的聯(lián)合體協(xié)議應(yīng)約定各方的義務(wù)及共同對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。由于實(shí)踐中的聯(lián)合體協(xié)議簡(jiǎn) 單，招標(biāo)人或其代理人又審查不嚴(yán)，導(dǎo)致中標(biāo)后，有些聯(lián)合體一方擅自退出，而政府一方很難追究退出方的責(zé)任。四是聯(lián)合體成員之間的糾紛難解決。目前的聯(lián)合體協(xié)議多為合作框架協(xié)議，協(xié)議中對(duì)聯(lián)合體各方的工作范圍，具體內(nèi)容，違約責(zé)任等規(guī)定不明確，以致項(xiàng)目中標(biāo)后成員之間在工作范 圍，保函出具及費(fèi)用分擔(dān)等方面發(fā)生分歧。關(guān)于聯(lián)合體成員之間在合同履約過程中的糾紛。一是在PPP 合同履約過程中違約，可能被政府提前解除PPP 合同。二是履約保證金扣除及其他違約賠償金的風(fēng)險(xiǎn)。三是聯(lián)合體成員一方退出，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)。四是一方退出導(dǎo)致其他履約方增加投資成本的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于融資問題。一是中標(biāo)后，未參加投標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)是否可以參與投資。項(xiàng)目中標(biāo)簽約后，在組建項(xiàng)目公司時(shí)， 有的地方允許第三方作為股東參與項(xiàng)目公司的組建，有的以招標(biāo)法和財(cái)辦金 92 號(hào)文的規(guī)定不允許第三方進(jìn)入。二是項(xiàng)目建成后，投資方是否可以退出。目前的PPP 項(xiàng)目合同和政策限制的比較嚴(yán)，需要在運(yùn)營階段退出，導(dǎo)致投資方不愿意參與 PPP 項(xiàng)目。三是明股實(shí)債的問題。有些聯(lián)合體成員簽訂的協(xié)議中，名為股權(quán)投資但實(shí)際為債務(wù)融資。

由于以上問題影響了PPP 項(xiàng)目的成功履行，因此建議在

政策和制度上采取寬猛相濟(jì)的靈活措施，以解決上述問題。

 

一是明確地方政府與社會(huì)資本在采購前的私下接觸和簽訂 框架協(xié)議等行為，與招標(biāo)法的規(guī)定不符。二是完善并嚴(yán)格審查投標(biāo)聯(lián)合體之間的協(xié)議，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，避免成員間的糾紛。三是建議聯(lián)合體通過預(yù)審后成員變更的，可以繼續(xù)投標(biāo)。本人認(rèn)為，在沒有違背法律的前提下應(yīng)當(dāng)允許。四是項(xiàng)目中標(biāo)后，如果因?yàn)橘Y金的問題引入第三方應(yīng)當(dāng)允 許，否則 PPP 項(xiàng)目將無法推進(jìn)。五是對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或退出采取靈活的態(tài)度。在項(xiàng)目建成后，第三方（金融）退出或承包商退出的，如果有合適的運(yùn)營方進(jìn)入或不影響項(xiàng)目的運(yùn)營，就應(yīng)按照合同的約定退出。不應(yīng)在政策上做出嚴(yán)格的限制，否則將挫傷社會(huì)資本投資 PPP 項(xiàng)目的積極性。

譚臻（法律類 北京圣偉律師事務(wù)所）：關(guān)于聯(lián)合體成

員單位在 PPP 項(xiàng)目采購階段成交或者中標(biāo)后，在組建項(xiàng)目公司時(shí)增加或者減少項(xiàng)目公司出資人的情況。聯(lián)合體成員在采購成交或中標(biāo)后，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《PPP 項(xiàng)目合同》，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》第 31 條和《政府采購法》

第 24 條的強(qiáng)制性規(guī)定。實(shí)踐中，聯(lián)合體成員在組建項(xiàng)目公司時(shí)，基于 PPP 項(xiàng)目融資的需要，聯(lián)合體成員各方或者與第三方共同設(shè)立私募基金，以該私募基金作為項(xiàng)目公司的出資人之一，與聯(lián)合體成員單位、政府方出資代表共同設(shè)立項(xiàng)目公司，有些項(xiàng)目的聯(lián)合體成員不承擔(dān)出資人的責(zé)任，實(shí)際上退出了項(xiàng)目。對(duì)于私募基金與聯(lián)合體成員共同作為項(xiàng)目公司

 

的出資人問題，聯(lián)合體成員應(yīng)當(dāng)在響應(yīng)文件或者投標(biāo)文件的財(cái)務(wù)方案中予以說明。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》第 31 條和《政

府采購法》第 24 條均規(guī)定了聯(lián)合體各方對(duì)招標(biāo)人（采購人） 承擔(dān)連帶責(zé)任，聯(lián)合體各方即便與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂了《PPP 項(xiàng)目合同》，但在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)如果不作為項(xiàng)目公司的出資人，實(shí)際上相當(dāng)于退出了項(xiàng)目，也是屬于違反《招標(biāo)投標(biāo)法》 第 31 條和《政府采購法》第 24 條規(guī)定的違約行為，建議在修訂《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》時(shí)以及今后出臺(tái)的“PPP 條例”中予以明確規(guī)定。

關(guān)于聯(lián)合體成員在 PPP 項(xiàng)目執(zhí)行階段（特別是項(xiàng)目運(yùn)營期）的退出機(jī)制。一般來說，聯(lián)合體成員單位在施工、融資、技術(shù)、運(yùn)營能力等方面擁有相應(yīng)的能力和資質(zhì)，PPP 項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期以后，應(yīng)當(dāng)以“滿足融資能力、技術(shù)能力、運(yùn)營管理能力等 PPP 項(xiàng)目所需求的條件”為項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)的實(shí)質(zhì)目的，對(duì)社會(huì)資本方的退出路徑和選擇真正擁有運(yùn)營能力的企業(yè)進(jìn)入項(xiàng)目公司的工作方案重新設(shè)計(jì)。這樣，不僅有助于政府方對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)注，而且有利于增強(qiáng)社會(huì)資本方資本的靈活性和融資吸引力，有利于社會(huì)資本更有效地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：聯(lián)合體參與 PPP

有些情況需注意，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目違規(guī)和融資落地，一是實(shí) 施方案和招標(biāo)文件中，允許聯(lián)合體投標(biāo)，但是對(duì)聯(lián)合體成員

 

資質(zhì)要求參照施工企業(yè)，可能導(dǎo)致設(shè)計(jì)方、運(yùn)營方、財(cái)務(wù)投 資人無法進(jìn)來。二是出現(xiàn)聯(lián)合體代持等違規(guī)情形，如母公司中標(biāo)子公司入股。個(gè)別聯(lián)合體成員不出資。在未留通道的情 況下由基金管理人中標(biāo)，有限合伙基金入股等。三是聯(lián)合體 成員內(nèi)部責(zé)任邊際不清，導(dǎo)致項(xiàng)目管理混亂。四是對(duì)于聯(lián)合 體成員之間股權(quán)轉(zhuǎn)讓、鎖定期沒有相應(yīng)的靈活度，原則上財(cái)務(wù)投資人鎖定期應(yīng)短于控股方和運(yùn)營方，只有這樣吸引險(xiǎn)資等財(cái)務(wù)投資人。

劉新平（財(cái)務(wù)類 中鐵（上海）投資集團(tuán)有限公司）：

從政策層面的建議：一是從政策制定上，允許社會(huì)資本方引入財(cái)務(wù)投資者。由于當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目資本金融資極其困難，財(cái)務(wù)投資者往往不愿標(biāo)前進(jìn)入聯(lián)合體，而在標(biāo)后進(jìn)入。如果招標(biāo)文件沒有預(yù)留接口，財(cái)務(wù)投資者由于政策原因很難進(jìn)入。建議在政策層面，明確財(cái)務(wù)投資者標(biāo)后進(jìn)入的合法性。二是從政策層面明確聯(lián)合體成員的最低出資比例，以防止聯(lián)合體成員的象征性出資，如市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn) 1、0.1 、甚至 0.01的出資比例。三是制定更加靈活、彈性的股權(quán)轉(zhuǎn)讓政策。當(dāng)前社會(huì)資本方投資 PPP 的能力已較幾年前大幅降低，盤活存量是社會(huì)資本保持可持續(xù)投資 PPP 能力的重要途徑。社會(huì)資本方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在政策層面得到支持。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：PPP 項(xiàng)目由于涉及到投融資、建設(shè)、運(yùn)營各方面，

 

目前具備全方位、一體化的社會(huì)資本方比較少，因此聯(lián)合體成員參與 PPP 項(xiàng)目投標(biāo)成為常態(tài)，而實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作過程中， 因融資、運(yùn)作存在問題，導(dǎo)致聯(lián)合體成員替換等也成為常態(tài)， 導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)一些問題，因此需要從政策、制度上規(guī)范進(jìn)一步規(guī)范，有如下建議:一是聯(lián)合體成員如何組成，才能使聯(lián)合體更具優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮各自特長(zhǎng)？目前的聯(lián)合體成員一般包括基金、財(cái)務(wù)投資人、施工單位、運(yùn)營商，根據(jù)招投標(biāo)法聯(lián)合體成員要承擔(dān)連帶責(zé)任，成員之間的風(fēng)險(xiǎn)太大，能否各自依據(jù)分工分別承擔(dān)自己責(zé)任。二是聯(lián)合體成員更換的問題，目前很多項(xiàng)目由于融資或政策變更，導(dǎo)致聯(lián)合體成員難以實(shí)施，需要變更成員，由于政策不明朗，目前操作多種多樣，認(rèn)識(shí)也不同，有的認(rèn)為成立項(xiàng)目公司后，變更成員是合法的，有的認(rèn)為需要重新招標(biāo)，需要更清晰的界定，便于執(zhí)行，也有利于項(xiàng)目推進(jìn)。三是聯(lián)合體資質(zhì)的認(rèn)定問題，根據(jù)招投標(biāo)法，聯(lián)合體成員是以資質(zhì)較低為準(zhǔn)，而目前 PPP 在招標(biāo)操作中，實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)不一，有的是以任意成員方具備即可，建議能夠進(jìn)一步明確。

段志文（財(cái)務(wù)類 中鐵十七局集團(tuán)有限公司）：PPP 項(xiàng)目

具有的明顯的投資、建設(shè)、運(yùn)營特征，PPP 項(xiàng)目具有投資大、合同周期長(zhǎng)、專業(yè)性要求高、參與方多且利益訴求不同等特點(diǎn)，具有不同專業(yè)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本以聯(lián)合體方式參與PPP 項(xiàng)目，不僅可以提高項(xiàng)目成功概率，同時(shí)有利于項(xiàng)目的實(shí)施和

 

運(yùn)作效率的提高。建議：一是要體現(xiàn)以投資、運(yùn)營為最終目標(biāo)為導(dǎo)向的原則，一般情況下，財(cái)務(wù)、運(yùn)營是PPP 項(xiàng)目的兩大風(fēng)險(xiǎn)類型，以獲取項(xiàng)目運(yùn)營利潤(rùn)為目的的長(zhǎng)期投資者是政府、債權(quán)人重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。因此長(zhǎng)期投資者、運(yùn)營者的財(cái)務(wù)能力、運(yùn)營業(yè)績(jī)，理應(yīng)作為評(píng)估社會(huì)資本是否具備合同履約能力的最重要評(píng)判基準(zhǔn)。二是聯(lián)合體組成要體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則。要重點(diǎn)考察聯(lián)合體牽頭方資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力， 將不同專業(yè)優(yōu)勢(shì)、不同投資背景的各成員資源要素集成在PPP 項(xiàng)目全周期、各環(huán)節(jié)上，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效運(yùn)作、物有所值。三是要重視聯(lián)合體各成員方的利益訴求，允許聯(lián)合體成員在不同階段進(jìn)行股權(quán)相互轉(zhuǎn)讓，適時(shí)調(diào)整各股東的股權(quán)比例，有利于各股東投資目的的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目的順暢運(yùn)行。四是明晰聯(lián)合體成員之間的相互責(zé)任。聯(lián)合體成員的連帶責(zé)任是法定責(zé)任但一定是階段性的。成員的資質(zhì)、業(yè)績(jī)是互補(bǔ)的可以累加的，而不能過分強(qiáng)調(diào)以最低為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。牽頭人是負(fù)責(zé)整合資源的，不能強(qiáng)制要求其在聯(lián)合體成員中持有最大比例股權(quán)。聯(lián)合體成員組成可以限定專業(yè)但不宜限制具體數(shù) 量。

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司）：目前 PPP

項(xiàng)目聯(lián)合體投標(biāo)中存在一個(gè)問題應(yīng)該引起高度重視，部分企業(yè)利用組成很多單位組成聯(lián)營體（有時(shí)數(shù)量達(dá)到十幾家）參 與 PPP 項(xiàng)目方式逃避監(jiān)管，達(dá)到出表的目的。這種聯(lián)營體有

 

著這樣的特點(diǎn)，多家參與單位性質(zhì)、資質(zhì)相同，有多個(gè)參與單位的股份相同，各家單位都不是控股單位，項(xiàng)目將不體現(xiàn) 在各參與單位資產(chǎn)負(fù)債表中，將造成隱性債務(wù)更加隱蔽，后期存在不可控風(fēng)險(xiǎn)，這種模式思路與資管新規(guī)前出表思路一樣。建議：一是限制同質(zhì)內(nèi)企業(yè)組成聯(lián)營體數(shù)量，應(yīng)不超過3 家為宜。二是嚴(yán)禁多家股東單位同股比方案參與 PPP 項(xiàng)目逃避監(jiān)管。三是聯(lián)營體內(nèi)應(yīng)按股權(quán)比例分?jǐn)倐鶛?quán)入表，降低 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

朱靜（法律類 江蘇義行律師事務(wù)所）：對(duì)聯(lián)合體參與

PPP 項(xiàng)目已經(jīng)有了相關(guān)的政策規(guī)定， 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》解讀提出“要求社會(huì)資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會(huì)資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象， 確保社會(huì)資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任”，但對(duì)于實(shí)踐中聯(lián)合體違反了相關(guān)規(guī)定， 如何處罰或承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任沒有明確或具體的規(guī)定。建議應(yīng)從規(guī)范聯(lián)合體協(xié)議的內(nèi)容、參與的聯(lián)合體資質(zhì)要求、聯(lián)合體協(xié)議的效力等源頭開始，到中標(biāo)后聯(lián)合體各方的職責(zé)和合同義務(wù)，聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面均應(yīng)有相關(guān)的規(guī)范性要求和約束，尤其對(duì)聯(lián)合體一方不出資入股的或讓

 

第三方代持股份的違規(guī)行為給予嚴(yán)厲的懲罰。

朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責(zé)任公司）：在傳統(tǒng)模式下，《政府采購法》和《招投標(biāo)法》對(duì)聯(lián)合體的要求是相對(duì)明確的。就 PPP 項(xiàng)目而言，規(guī)范聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目的行為，其核心問題是，在引入項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP 項(xiàng)目合同并負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營及移交等工作的情況下，如何明確和落實(shí)聯(lián)合體之間分工，如何明確實(shí)施機(jī)構(gòu)與聯(lián)合體成員之間的關(guān)系。在利用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定落實(shí)聯(lián)合體成員在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營以及移交方面分工的同時(shí)， 我認(rèn)為，不能因?yàn)轫?xiàng)目公司是一個(gè)獨(dú)立的法人主體，就把聯(lián)合體中投資人的身份弱化為項(xiàng)目公司的出資人，從合同履約角度，中標(biāo)的聯(lián)合體及其成員才是終極的合同對(duì)手方，項(xiàng)目公司不過是其控制下的木偶。規(guī)范PPP 項(xiàng)目中聯(lián)合參與PPP 項(xiàng)目的行為，就應(yīng)該明確聯(lián)合體成員對(duì)項(xiàng)目公司在 PPP 項(xiàng)目合同之下的履約責(zé)任承擔(dān)連帶保障義務(wù)，至少應(yīng)就其在聯(lián)合體協(xié)議中的分工部分承擔(dān)連帶義務(wù)，否則招標(biāo)文件中的資質(zhì)等要求缺乏落地的保證。

焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：聯(lián)合體的相關(guān)規(guī)定，最早來源于基本采購法和國際慣例。在傳統(tǒng)采購模式中，規(guī)定必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確牽頭方和各方責(zé) 任義務(wù)。有兩個(gè)核心詞 jointly and severally,各成員方要連帶地分別地承擔(dān)責(zé)。這兩個(gè)詞似乎本身就值得辨析，因?yàn)?/div> 【版權(quán)聲明】本網(wǎng)為公益類網(wǎng)站，本網(wǎng)站刊載的所有內(nèi)容，均已署名來源和作者，僅供訪問者個(gè)人學(xué)習(xí)、研究或欣賞之用，如有侵權(quán)請(qǐng)權(quán)利人予以告知，本站將立即做刪除處理（QQ：51999076）。