地方政府到底付不付得起公益性PPP項目的錢？ 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
我的回答是：按照財政部PPP操作指南規(guī)范操作的公益性PPP項目，政府付款的保障性極強。此輪國家推廣PPP的最大要義在于，自43號文以來的財稅體制改革，改變了過往基建投融資規(guī)模超出政府承受能力的局面，對PPP項目政府性支出進行了預(yù)算化管理，因此對PPP項目的付款得到了更強保障。 夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
PPP早已有之 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
當(dāng)前的PPP要從財稅制度改革的背景理解： 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
PPP在我國已應(yīng)用多年。發(fā)改委最早在公路等基礎(chǔ)設(shè)施中引入了BT、BOT，它們都是PPP。沒錯，BT、BOT都是PPP。因此，PPP不是新事物。 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
而我們現(xiàn)在所說的PPP，是自2014年9月國務(wù)院外發(fā)43號文以來的PPP，（在筆者看來）主要由財政部主導(dǎo)（43號文即《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，主要涉及的是對地方政府債務(wù)管理的改革內(nèi)容，是財政部的主要管理范圍），伴隨著財稅制度改革。要理解現(xiàn)在的PPP與過往有何不同，必須放在財稅制度改革背景下。
本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
43號文之前的地方政府：
超額投融資時代，地方政府具有支付缺口 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
在43號文之前的近十年時間里，我國地方政府的基建項目主要由地方融資平臺來進行投融資，建筑公司、環(huán)保公司都圍繞融資平臺進行投標(biāo)，獲取一份訂單并為其服務(wù)。地方融資平臺一大特點便是依靠地方政府信用進行超額融資、超額投資（因為有做大GDP和尋租的沖動，所以會超額融資；而銀行因為地方融資平臺背靠地方政府信用，所以愿意超出其資產(chǎn)負債表能力、超額為其貸款）。因為地方融資平臺超出地方政府支付能力的投融資，導(dǎo)致多年以來積累了巨額的隱性負債。國家審計署曾摸底地方融資平臺隱性負債規(guī)模，有說十萬億，有說三十萬億，具體規(guī)模不得而知。到2013、2014年，中央政府對地方政府通過融資平臺負債行為和投資行為已然接近失控。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
劃時代的43號文：
PPP取代融資平臺，地方政府投融資得到有效監(jiān)管 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
43號文便是在這個背景下出臺，它非常有針對性：第一，它剝離融資平臺公司政府融資職能，要求融資平臺公司不新增政府債務(wù)，意即融資平臺公司可以市場化融資，但不得以政府信用融資。而此時的融資平臺公司，資產(chǎn)負債表早已透支，若離開地方政府信用，早已沒有融資彈性。因此，43號文的出臺，實質(zhì)上限制了融資平臺的新增融資能力。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
43號文講的第二點，是地方政府可以發(fā)行債券舉債，但必須接受上級政府監(jiān)督。意即地方政府可以負債，但不要通過融資平臺在體外負債，要在上級政府監(jiān)督范圍內(nèi)負債。
43號文的第三個要點，便是大力推廣PPP。意即如若政府財政收入、土地收入、政府債券都不夠投基建，可以與社會資本合作，依靠后者的資本實力來完成投融資。隨后財政部及省級政府分別建立PPP項目庫，號召所有地方政府PPP項目積極入庫，接受監(jiān)管。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
并非所有PPP項目都必須入庫，但如若不入庫，社會資本也不敢投。因此實際上就是逼迫地方政府將PPP項目入庫接受監(jiān)管。
本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
43號文及其后系列政策，實現(xiàn)了中央政府對地方政府投融資行為監(jiān)管：地方政府不得通過融資平臺舉債，必須以自身名義舉債，因此融資行為受到上級政府監(jiān)管；地方政府做PPP項目，被迫入庫，所以其投資行為也得到監(jiān)管。它改變了14年以前地方融資平臺的超額融資幾乎失控的局面。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
本輪PPP推廣的本質(zhì)： 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
本質(zhì)：從超額投融資到預(yù)算范圍內(nèi) 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
可想而知，在43號文以前的時代，融資平臺超額投融資形成支付缺口的情況下，與地方政府簽BT項目怎么會不欠錢呢？——它從簽約之前就注定會欠錢。
而在43號文之后的時期，社會資本所面對的地方政府，具有清晰的資產(chǎn)負債表邊界，沒有對融資平臺的隱性連帶責(zé)任，它的融資、投資行為都受到了中央政府的高度監(jiān)管?，F(xiàn)在與地方政府做PPP項目，根據(jù)財政部PPP操作指南，必須事前做財政可承受能力評價，地方政府每年支付給所有PPP項目的支付不得超過地方政府一般公共預(yù)算的10%。也就是說，所有合規(guī)的PPP項目都前置性的納入到了地方政府的預(yù)算之中。當(dāng)超出預(yù)算能力之時，PPP項目無法通過財政可承受能力評價，也就無法合規(guī)的實施。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
所以說，自43號文以來的PPP，實質(zhì)上是改變了過去地方政府超額投融資的行為，而對PPP項目的政府支出進行了預(yù)算化管理，不存在支付缺口，也就理論上說，政府從一開始就是付得起PPP項目的錢的。
即便如此，財政部還不放心，7月18日出臺《PPP財政管理辦法（征求意見稿）》提出，政府對PPP項目違約，上級財政可直接扣款。也就是說，在地方政府做PPP項目不存在預(yù)算缺口的情況下，即使地方政府因各種其他原因違約，上級財政會代為履約。
本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
長期來看，PPP帶來了減量提質(zhì)變化，所以政府支付能力會更強
本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
從超支投融，變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)投融，一個最基本的結(jié)論就是，PPP會帶來長期投融資規(guī)模的減量。這可能與市場想象中的PPP有很大差異。
是的，PPP絕不是增量市場，而是替代市場，是由社會資本理性、審慎、受到財政支付前置性制度約束的投融資去替代過往由地方融資平臺不受監(jiān)管的超額投融資的替代過程。PPP項目前置性的物有所值評價、財政可承受能力評價，將大量過去由地方政府及其融資平臺立項、但毫無投資必要、或毫無經(jīng)濟可行性可言的項目排除在外。PPP是在制度層面對地方政府的投資行為做約束、做減法。
所謂物有所值評價，即是評價這個項目如果用PPP模式去做是否比不用PPP模式做更好。如果通不過物有所值評價，即如果論證不了這個項目用PPP模式做會帶來效率提高，那么就不能實施。以往地方政府上BT項目還需要問這個嗎？另一個評價——財政可承受能力評價，就更容易理解了，即是帶來財力預(yù)算約束，超出財力承受能力的PPP項目無法實施。
本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
所以2014年以來的PPP，實質(zhì)上是對地方政府投資行為做減法，砍掉了無效的、超支的投資項目。是中央政府對地方政府的投資行為加強了監(jiān)管，逼迫地方政府投資提高效率、更可持續(xù)。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
PPP帶來了減量替代市場，砍掉了超支的，當(dāng)然剩下的就是可支付的。政府投資做了減法，當(dāng)然支付能力就更有保障。
從投資角度看，市場也不必對減量這件事情太悲觀。我們在此強調(diào)兩點： 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
（1）以前社會資本面對一筐大爛蘋果，沒有一個可下口的?，F(xiàn)在面對一小框精品蘋果，個個都甜，只要你拿得到，比以前好多了。所以PPP時代不是人人受益，但能提高市占率的公司顯著受益。
（2）國家力推PPP的一個更深層次的原因在于，通過轉(zhuǎn)變政府職能、打破投資壁壘，以激發(fā)社會資本的投資活力和創(chuàng)造力。雖然政府立項的不經(jīng)濟項目可能減少了，但社會資本擁有敏銳的洞察力，能發(fā)現(xiàn)很多政府想不到、但又具有經(jīng)濟可行性的項目，未來這些項目的上馬又會對總量帶來增量變化。
夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
PPP推廣的不是模式，而是制度
我們說，PPP不是模式創(chuàng)新（因為14年以前早已有BT、BOT），而是制度變革。公益性PPP項目與過去的BT項目相比，除了期限更長以外，在模式上并沒有太大差異，最主要的變化是交易對象——地方政府及其附屬機構(gòu)受到了更嚴格的負債約束和預(yù)算管理，過去和地方政府做BT從一開始它就是有支付缺口的，而現(xiàn)地方政府做PPP它從一開始就把未來的支付給放到預(yù)算內(nèi)了，是投融資機制和財政管理制度在發(fā)生改變。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
隨著投融資機制和財稅體制改革的推進，市場長久以來所擔(dān)心的地方政府支付問題，正在從制度上得到解決。如果您還未意識到這一變化及其對產(chǎn)業(yè)鏈的深遠影響，可能說明還存在較大的預(yù)期差。
國家工信部備案/許可證編號京ICP備16041442號-7 
??5群
