哈佛學者：中國走向碳中和需哪些改革？

2020年，中國的二氧化碳排放占全球總排放的28%，而如今這些排放還在持續(xù)走高。然而，中國已經承諾在2060年前實現(xiàn)碳中和?？紤]到其大量的煤炭依賴型基礎設施、龐大的重工業(yè)基礎，以及快速的城市化進程，結束其對化石燃料的倚重將極具挑戰(zhàn)性。

 

種種跡象表明，中國正在認真地迎接這一挑戰(zhàn)。中國是全球最大的可再生能源生產國和使用國，也是全球領先的電動汽車生產國。中國還建立了碳排放交易機制，并將占全國碳排放總量40%的電力行業(yè)納入其中。除此之外，它還大幅提高多個行業(yè)的能效。2021年10月，中國國務院發(fā)布了脫碳路線圖，其中包括了五項指導原則和數(shù)十項措施，并設定了2025年、2030年和2060年的減排目標。然而，在幾周后舉行的格拉斯哥氣候大會（COP26）上，中國卻并沒有拿出更加雄心勃勃的近期減排目標，這讓一些國家感到失望。

 

這帶出了幾個問題：應該如何衡量一個國家應對氣候挑戰(zhàn)的成功？采取短期措施，盡可能快、盡可能多地減少排放是否必然是最有效的行動？投資于短期內也許只能發(fā)揮很小的作用，但從長遠看可能對實現(xiàn)深度減排目標非常重要的技術——比如核能和綠氫呢？

 

應該提醒我們自己，氣候問題是全球累積排放所致，氣候對短期排放路徑的反應相對不敏感。這意味著，相比中國在短期內快速減排，為長期深度減排奠定堅實基礎，并最終實現(xiàn)碳中和要來得更加重要。

 

我們相信，我們應該以更大的視野看待各國實現(xiàn)碳中和的努力。近期減排毫無疑問非常重要，但與此同時，中國現(xiàn)在所能采取的一些關鍵措施雖然可能不會在2030年前產生顯著的減排效果，但卻對推動“深度脫碳”至關重要：即采取持續(xù)、長遠舉措，實現(xiàn)經濟75%至90%的脫碳。比如，近十年來中國雖然大力發(fā)展電動汽車行業(yè)，但到目前為止，這一舉措對削減短期排放的影響相對較小，這是因為中國以煤炭為主的電力行業(yè)仍較為高碳。然而，長遠來看，如果中國的電力結構能夠實現(xiàn)脫碳，汽車電氣化將加速更深層次的脫碳。

 

在我們最近出版的《中國低碳能源體系的基礎》（Foundations for a Low-Carbon Energy System in China）一書中，我們與其他五位學者認為，中國應該利用當下十年優(yōu)先解決三方面的問題。一是加大對基礎設施和體制改革的投入，以利于在未來20年更快地部署清潔技術。二是關注下一代關鍵技術的開發(fā)，以實現(xiàn)更深度的減排。三是繼續(xù)追求短期減排目標，但前提是有商業(yè)上可行的技術，并建立起了相關制度。

 

在此，我們將重點討論這三項建議中的第一項：體制改革。與電動汽車銷售量或光伏設施建設規(guī)模等有形且易于衡量的指標相比，體制改革來得更難，其成功難以輕易衡量，而且它們可能會對現(xiàn)有利益攸關方產生破壞性影響。但如果各國想要實現(xiàn)自己的脫碳目標，這些改革必不可少。對中國而言，以下三個方面的體制改革尤為重要。

 

解決間歇性問題 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com
 

要實現(xiàn)2060年的減排目標，中國的大部分工業(yè)和交通部門就必須電氣化，同時電力系統(tǒng)要從依賴煤炭的基荷系統(tǒng)轉變?yōu)橐粋€圍繞非化石能源構建的系統(tǒng)——即很大一部分能源將來自風能和太陽能等間歇性能源。

 

除生物燃料，或者少部分用途的綠色氫能外，所有以碳中和為目標的能源技術都以電力為基礎。但是，驅動中國經濟增長的電力系統(tǒng)和實現(xiàn)其脫碳目標所需的那個系統(tǒng)卻并不相同。例如，需求側響應、智能電網、分布式能源系統(tǒng)和熱泵在中國的能源戰(zhàn)略中尚未發(fā)揮主要作用。規(guī)劃者和投資者更習慣于關注大型基礎設施項目，而不是小規(guī)模需求側策略。未來的能源系統(tǒng)需要更好地平衡二者。

 

過去20年，中國基荷發(fā)電廠的能效達到了世界上其他任何地方都無法比擬的水平?，F(xiàn)在，中國必須對輸電和電網系統(tǒng)的運營進行改革，從而使它們達到同樣高的能效水平。具體來說，中國需要制定新的調度規(guī)則，更多地關注電網的整體效率，而非為了保證低效發(fā)電設施的收入。

 

盡管未來的電力系統(tǒng)因為其中風能和太陽能的占比會很高，因而間歇性也會更強，但它同時也將具備管理供需的能力。中國目前的電價體系是基于平均成本的，定價過程不透明。因此，投資者——包括國有企業(yè)——只能靠猜來預測自己投資的價值。當電廠的核心任務是提供基本負荷，且其發(fā)電可用率容易預測時，這種系統(tǒng)是有效的。但在未來，這兩種情況都不再相同。中國必須鼓勵投資者加大新型儲能技術投入，并鼓勵大型高效煤電設施所有者根據(jù)風能和太陽能發(fā)電量的波動調整產出。有趣的是，儲能技術與相當數(shù)量的可再生能源相結合或許有助于中國淘汰許多老舊、低效的火電設備，同時不會造成太大的成本損失。

 

事與愿違的是，中國雖然成功提高了電力生產效率，但這出人意料地犧牲了電網的靈活性，可未來部署數(shù)以千計的太陽能和風能設施則需要更大的靈活性。中國還需要加大投入，開發(fā)能夠同時平衡電力消費和生產的先進技術。最后，由于電動汽車可能很快就會在乘用車領域占據(jù)主導地位，中國也需要能夠鼓勵電動汽車充電樁的部署的電價體系。

 

利用市場

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從歷史上看，中國出于政治、金融和安全方面的各種考量，一直對能源行業(yè)的市場化改革有所顧忌。但是，為了實現(xiàn)2060年前脫碳的目標，在電力和可再生能源部門更多地使用市場化舉措可以降低成本、提高效率、加快清潔技術的部署。

 

大型國有企業(yè)在中國電力系統(tǒng)建設運營中發(fā)揮了重要作用。政府統(tǒng)一規(guī)劃、標準、法規(guī)和補貼為中國的成功做出了突出的貢獻。長距離輸電線路等國家能源基礎設施項目通常成本高昂、投資回收期較長，而且最好是規(guī)劃在發(fā)電機組建設之前。個體市場主體很難承擔此類項目的全部固有風險，因此需要強有力的國家干預和財政支持。

 

相比之下，脫碳不僅需要各級政府成千上萬名官員在幾十年內做出數(shù)百萬個投資決策，還需要更多的人做出開什么樣的車、安裝什么樣的制熱制冷系統(tǒng)，以及購買什么樣的電器這樣的決定。所有這些決定都將影響中國未來的碳排放。為了更好地確定這些決策的未來成本和收益，消費者和供應商都需要了解未來的碳成本。這種認識推動中國建立了世界上最大的碳交易體系。在邁出這重大的一步之后，接下來必須要做的是將電力行業(yè)之外的其他部門也納入到碳交易體系中來，并設定一個硬的排放上限。

 

 

為傳統(tǒng)能源行業(yè)工人提供保障
 

化石能源行業(yè)或發(fā)電、鋼鐵和水泥等相關碳密集型行業(yè)的就業(yè)人數(shù)有數(shù)百萬。隨著低碳經濟轉型不斷加速，他們中的許多人將失去工作。其中一部分是從原單位領取退休金的退休工人。還有一部分則需要被重新培訓或者轉崗。讓事情更復雜的是，這些工人大部分集中在四、五個省份。

 

中國的低碳轉型不能忽視這些人。這個問題在近幾年變得尤為敏感，因為中國的煤炭行業(yè)已經減少了120多萬個工作崗位。一個有效的社會保障體系對于碳中和的重要性不亞于任何激勵可再生能源發(fā)展或提高能效的政策。這項任務具有挑戰(zhàn)性，尤其是對于受影響最嚴重的省級政府而言。中央需要為這些省份提供更多的技術和財政援助。

 

中國用半個世紀的時間把自己從一個農業(yè)社會轉變?yōu)橐粋€工業(yè)強國，并在這個過程中使數(shù)億人擺脫了貧困。這項前所未有的歷史成就是通過舉公共部門之力建設大型資本密集型項目——如大型發(fā)電廠、高速鐵路、港口設施和世界級煉油廠——而實現(xiàn)的。但在走向碳中和的過程中，使用同樣的方法是不夠的。正如我們所強調的，中國需要部署更加靈活和分散的系統(tǒng)，更多地依靠激勵機制而不是政令。

 

從某種意義上說，中國與美國面臨的挑戰(zhàn)截然相反。作為全球第二大二氧化碳排放國，美國擁有大量可以作為過渡燃料的天然氣供應，以及幾十年使用分散化的市場機制的經驗，卻缺乏一個強大的集中治理體系來應對國家層面的重大問題。另一方面，中國已經多次展現(xiàn)了“集中力量辦大事”的能力，但它對分散體系的缺乏經驗和信任會持續(xù)阻礙其脫碳努力。要克服這些不足，就需要進行體制機制的改革，這無疑會充滿挑戰(zhàn)，但對中國來說收益也會很高——而且會隨著時間推移越來越高。

 

■ 亨利·李（Henry Lee），哈佛大學肯尼迪政府學院貝爾弗科學和國際事務中心環(huán)境和自然資源項目主任，該學院公共政策高級講師和基礎設施高管教育項目聯(lián)合主任。丹尼爾·施拉格（Daniel Schrag），哈佛大學斯特吉斯·胡珀地質學教授、環(huán)境科學與工程教授，與該校環(huán)境中心主任，他同時擔任哈佛大學肯尼迪政府學院貝爾弗科學和國際事務中心科學、技術和公共政策項目聯(lián)合主任。

 

亨利·李、丹尼爾·施拉格等人的《Foundations for a Low-Carbon Energy System in China》一書于2021年12月由劍橋大學出版社出版。