歐洲碳邊境調(diào)節(jié)機制對全球影響分析

3月15日，在歐盟理事會經(jīng)濟和金融事務(wù)部長會（ECOFIN）會議上，歐盟各國財長們達成了一項建立碳邊界調(diào)整機制的協(xié)議，對此前歐盟委員會關(guān)于該提案的細節(jié)作出修訂。這表明繼歐盟委員會之后，歐盟理事會也形成了自身的“碳關(guān)稅”方案，下一步，還要等待歐洲議會確定相應(yīng)的方案，然后進行三方協(xié)商，最終得到法律文本。

碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM）的提案于2021年7月由歐盟委員會提出，該機制將對從其他國家進口到歐盟的某些排放密集型商品征收碳稅，涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域，機電產(chǎn)品不受碳邊境調(diào)節(jié)機制影響。以此確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟認為實現(xiàn)2030年減排目標對于實現(xiàn)2050年氣候中和、落實歐盟《綠色新政》至關(guān)重要。
 

2021年8月，能源基金會委托智庫Sandbag、E3G發(fā)表聯(lián)合論文《碳邊境調(diào)節(jié)機制：影響及地緣政治風險分析》，結(jié)合CBAM的特征，以及可能給全球帶來的影響進行了研判，本文總結(jié)十三點主要洞見，簡析如下：

 

此分析認為CBAM對中歐貿(mào)易影響有限。該機制的現(xiàn)有提案涵蓋的所有行業(yè)出口總額僅占2019年中國對歐洲出口總額的1.8%?？傮w而言，按照測算，2026年CBAM為中國向歐盟出口帶來的總凈成本應(yīng)僅為1.46億歐元（1.72億美元），2035年為2.08億歐元。（2019年從中國向歐盟出口總額為3620億歐元）。 

 

同時，國際貿(mào)易局勢日益緊張，一些歐盟的貿(mào)易伙伴將CBAM理解為以氣候政策作為偽裝的保護歐盟本土市場的工具，但實際上歐盟制定CBAM的動機是多方面的。不同的歐盟利益相關(guān)者者將一系列不同的目的與CBAM聯(lián)系在一起。一些歐盟利益相關(guān)者將CBAM視為在歐盟加強應(yīng)對氣候變化行動力度的背景下防止“碳泄漏”的一種方式；另一些人則認為CBAM是推動全球氣候變化雄心的一種方式；有人認為CBAM將取代在歐盟碳市場（ETS）中向歐盟工業(yè)部門發(fā)放的免費排放配額，成為一種增加財政收入的新方式；也有人認為，CBAM可以提高污染商品在歐盟內(nèi)部市場的價格，從而使污染較低的商品更具競爭力；還有一些人（尤其是一些行業(yè)利益相關(guān)者）認為這一措施可以緩解歐盟日益增長的氣候雄心對其競爭力的影響。

 

為了達到這些多層目的，CBAM的不同設(shè)計選項包括行業(yè)和排放覆蓋范圍、合規(guī)工具、碳含量評估、可能的豁免、收入的使用，以及歐盟出口在碳成本方面的折扣。然而，無論最終CBAM選擇哪種設(shè)計，歐盟都強調(diào)了CBAM有限的范圍，只包括碳強度最高的幾個行業(yè)，政策的逐步生效，與遵守WTO規(guī)則的重要性。

 

當前的提案包括的行業(yè)非常有限，只包括直接排放(“范圍1”排放)。在中國向歐盟出口產(chǎn)品中，只有鋼鐵和鋁會受到影響。

 

立法時間表表明，CBAM將經(jīng)過歐洲議會和理事會的審查和政策討論及歐盟委員會和貿(mào)易伙伴的協(xié)商，最早將于2023年初生效。試行期為2023年至2025年，在此期間，進口商不會面臨來自CBAM的額外費用。到2035年完全取消免費排放配額后，CBAM的全價信號才會適用于來自歐盟貿(mào)易伙伴的進口商。

 

據(jù)對最可能情景的預測，CBAM對中國出口歐盟的影響微乎其微。該機制當前提案涵蓋的所有行業(yè)出口總額僅占2019年中國對歐洲出口總額的1.8%。在極端情景下，當覆蓋范圍擴展時，該比例增加至5%。

 

盡管CBAM的覆蓋范圍很窄，但它的引入可以讓歐盟市場深度改革，加強歐盟國內(nèi)產(chǎn)品和進口產(chǎn)品的碳成本和歐盟碳市場的效應(yīng)，逐步取消每年在碳市場中免費發(fā)放的碳排放許可配額

 

 

CBAM覆蓋行業(yè)的新成本很可能會被轉(zhuǎn)嫁到商品的直接消費者身上。進口商將以提高商品銷售價格的形式收回部分成本，其受到的整體凈影響可能非常小。進口商的凈CBAM成本（考慮因市場價格上漲而回收部分成本的因素）明顯低于CBAM收取的費用?？傮w而言，歐盟從6個主要貿(mào)易伙伴進口的商品在CBAM下總凈成本在2026年將不超過10億歐元，到2035年將達到16億歐元。

 

在目前共知的CBAM提案的直接排放范圍內(nèi)，從中國進口的鋼鐵和鋁商品影響相對較小。因為歐盟碳市場將同步征收CBAM和減少免費發(fā)放碳排放許可配額，歐盟國內(nèi)市場所有鋼鐵和鋁都將被征收更高的碳價，中國出口產(chǎn)品的競爭力將取決于其實際產(chǎn)品的碳強度。本分析發(fā)現(xiàn)中國鋼鐵將在2026年比歐盟鋼鐵價格受到-1%至+2.4%的成本區(qū)別，在2036年受到-1.6%至+4.4%的成本區(qū)別（按照2021年底歐盟市場鋼鐵平均價EUR1000而算）

 

歐盟的高級貿(mào)易伙伴們持續(xù)密切關(guān)注歐洲關(guān)于CBAM的對話。包括美國和加拿大在內(nèi)的一些貿(mào)易伙伴對探討CBAM的可行性非常感興趣。其他歐盟的鄰國和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家希望通過探索制定國內(nèi)碳價機制，實現(xiàn)與CBAM的協(xié)調(diào)一致。但是，很多發(fā)展中國家對該機制的設(shè)計、公平性和可行性深感關(guān)切。 

 

CBAM主要將在歐盟內(nèi)部引發(fā)再分配問題，因為它的引入將增加財政收入，但其成本將主要由消費者承擔。由于CBAM覆蓋的商品價格可能變得略高，也可能引起歐盟內(nèi)CBAM覆蓋商品相關(guān)行業(yè)的反對。

 

從長遠來看，隨著歐盟收緊排放總量限制，逐步取消對工業(yè)的免費排放配額發(fā)放是不可避免的。若不引入CBAM，替代方案可能包括歐盟內(nèi)部被高額補貼的脫碳行動，以及隨后適用于進口和國內(nèi)生產(chǎn)的商品標準。

 

為了加快低碳技術(shù)的使用，解決地緣政治和貿(mào)易緊張中的氣候危機，各國需要采取一系列不限于CBAM的措施（如商品標準、政府采購計劃和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的環(huán)保標準等）促進低碳技術(shù)相關(guān)貿(mào)易，從而在保障國家利益的同時達到氣候目標。