高桂林：碳達峰法制化的路徑

 

根據(jù)我國政府在聯(lián)合國大會上的承諾，在2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和，這兩個時間階段距離當前相對久遠，這樣長的一段時間內(nèi)，僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度，很難解決碳達峰推進過程中面臨的諸多問題。因此，有必要針對碳達峰出臺法律制度，將碳達峰法制化，其必要性體現(xiàn)在以下幾個方面。

 

(一)依法治國理念規(guī)范化的需要

 

黨的十八屆四中全會的主題就是依法治國，此后依法治國的理念成為各行各業(yè)都需要遵守的基本理念，而在黨的十九大中又將依法治國理念上升到了一個新高度。按照依法治國理念的基本要求，政策措施法制化、規(guī)范化、制度化，是法制發(fā)展的必然選擇。在依法治國理念的指引下，近些年來我國的立法工作有了長足的進步和發(fā)展，社會發(fā)展的重點領(lǐng)域，產(chǎn)生了大量的立法。就碳達峰而言，目前政策文件非常之多，已經(jīng)形成了一定的體系化，這些規(guī)范停留在政策規(guī)范的層面雖然可以落地實施，但是沒有法律制度的保護，很容易被修改或者在執(zhí)行過程中被歪曲，結(jié)果必然會影響碳達峰和碳中和目標的實現(xiàn)。因此，需要用法律制度將碳達峰推進過程中常見的問題和可以重復(fù)實施的措施加以規(guī)定，才能夠?qū)⒁婪ㄖ螄乃枷胴瀼氐降住８鶕?jù)依法治國的理念，碳達峰的實施，必須有明確的實施主體、規(guī)范化的實施程序、確定性的法律后果，如果這樣的規(guī)范化得意實現(xiàn)，那么碳達峰實施就具備了法定性、規(guī)范性、強制性，這樣就可以以更為平穩(wěn)的速度開展碳達峰工作，碳達峰與碳中和的目標將會如期實現(xiàn)。所以，將碳達峰的實施法制化，是依法治國理念在碳達峰領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)。

 

(二)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化的需要

 

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”戰(zhàn)略總布局之一。黨的十九大中將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，說明當前生態(tài)文明建設(shè)問題已經(jīng)成為社會中亟待解決的問題。我國改革開放40余年，經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成績，經(jīng)濟總量躍居世界第二，遠超經(jīng)濟總量排名世界第三的日本，2020年中國的經(jīng)濟總量是日本的3倍，在世界經(jīng)濟發(fā)展中占重要地位。然而，改革開放的過程中我國的經(jīng)濟雖然取得巨大的發(fā)展，但是生態(tài)環(huán)境也遭受了較大的破壞。在改革開放初期，我國經(jīng)濟發(fā)展堅持粗放式發(fā)展的道路，當時解決的主要是吃飽飯的問題，能源消耗并不是經(jīng)濟發(fā)展所關(guān)注的對象。而隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對能源的需求量不斷提升，環(huán)境污染也不斷加劇，此時社會經(jīng)濟已經(jīng)較以往有了本質(zhì)性的變化。因此，在改革開放進入深水區(qū)后，生態(tài)環(huán)境問題就成為社會發(fā)展中的重大問題。于是，生態(tài)文明建設(shè)順理成章成為社會發(fā)展的一個重要方向，在這種情況下，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列政策文件得以出臺，實踐中生態(tài)文明建設(shè)大力推進，很多領(lǐng)域之內(nèi)，生態(tài)文明建設(shè)的法律制度也應(yīng)運而生。具體到碳達峰領(lǐng)域，碳達峰的推進主要目標是通過節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等措施，使得溫室氣體二氧化碳的排放總量達峰并最終實現(xiàn)中和。因而，碳達峰實際上是生態(tài)環(huán)境治理的一個組成部分，同時也是生態(tài)文明建設(shè)的組成部分，通過法律制度來推進碳達峰的實施，有利于保障經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，資源的充分高效利用，促進生態(tài)環(huán)境的改善，這些都是生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化的要求。

 

(三)生態(tài)文明建設(shè)法制化的需要

 

關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)思想不僅僅是一個構(gòu)想，而是成體系化、有具體內(nèi)容的思想體系。支撐生態(tài)文明建設(shè)最重要的基礎(chǔ)就是政策和法律，而生態(tài)文明建設(shè)的法制化則是生態(tài)文明建設(shè)能夠強制性的推進和實施的保障。因此，用法律制度來保障生態(tài)文明建設(shè)實施，即生態(tài)文明建設(shè)的法制化是我國推進生態(tài)文明的必然要求。因為生態(tài)文明建設(shè)法制化后，生態(tài)文明建設(shè)會具有更強的執(zhí)行力和可實施性。長期以來，我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)，多數(shù)情況下，依靠的是政策文件的力量，但是由于政策文件的變動性強且多具有原則性，執(zhí)行過程中隨意性較大，不同地方對同一類事項的處理方式很有可能會有較大差別，從而會影響生態(tài)文明建設(shè)的實際效果。從這一點來看，生態(tài)文明建設(shè)法制化是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。具體到碳達峰領(lǐng)域，碳達峰的實施方法是降低碳的排放總量，具體實施路徑有兩方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。即通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在空間區(qū)域之內(nèi)合理布局，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作效率，提升資源的利用效率，從而起到節(jié)約資源的效果;二是循環(huán)經(jīng)濟的實施，即通過資源的再利用而達到資源高效利用、降低碳排放的目的。而這兩個路徑都需要有法律制度的保障，才能夠使碳達峰工作實施順暢。因此，通過法律制度來保障碳達峰目標的實現(xiàn)，不僅僅是推進碳達峰的需要，同時也是生態(tài)文明建設(shè)法制化的需要。

 

(四)綠色低碳發(fā)展標準化的需要

 

我國提出的目標是要在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，而從碳達峰的實際推進來看，主要實施路徑有三個層面。一是能源替代。主要包括光伏發(fā)電、風(fēng)電、新能源汽車、儲能等內(nèi)容，這些內(nèi)容都有著各自的行業(yè)標準，但是由于替代能源在我國尚處于新興階段，絕大多數(shù)并沒有國家標準，所以僅能夠靠行業(yè)標準來約束。但是，從碳達峰的實施要求來看，推動碳達峰實施不能僅僅依靠行業(yè)標準，需要國家制定更加嚴格的標準加以實施，才能夠最終達到目標，因而碳達峰法制化是必然要求。二是節(jié)約能源。主要涉及工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、可降解塑料、電網(wǎng)等領(lǐng)域，無論是工業(yè)企業(yè)能源節(jié)約利用的規(guī)范，還是建筑施工過程中對節(jié)能設(shè)計以及建筑材料的使用，需要在規(guī)范化標準的指引下加以實施，才能夠?qū)崿F(xiàn)能源利用效率的最大化。碳達峰的推進，需要在節(jié)能領(lǐng)域用法律規(guī)范的方式，在不同領(lǐng)域之內(nèi)分別規(guī)定節(jié)能的標準，這樣才能夠使節(jié)能實現(xiàn)規(guī)范化，從而實現(xiàn)碳達峰的目標。三是循環(huán)經(jīng)濟。主要包含了垃圾回收、垃圾發(fā)電、資源再生、資源再利用、環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域，每個領(lǐng)域都需要有標準化的規(guī)范和程序加以實施才能夠使循環(huán)經(jīng)濟得到充分發(fā)展。而當前我國的循環(huán)經(jīng)濟尚處于起步狀態(tài)，對于資源的重復(fù)回收再利用尚處于較為初級的階段。碳達峰的推進，應(yīng)以資源的重復(fù)回收利用為基礎(chǔ)，因而需要在法制化的標準之下實施，這樣才能夠使碳達峰的實施更加具有效率。綜上，碳達峰的推進是我國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的基本要求，其中能源替代、節(jié)約能源、循環(huán)經(jīng)濟是具體的操作路徑，而當前我國法律制度層面對于上述領(lǐng)域內(nèi)實施的標準化尚處于起步階段，因此需要法律制度不斷強化實施標準，才能夠使碳達峰的推進更加具有效率化。

 

(五)全面履行國際義務(wù)的需要

 

國家對內(nèi)是一個聯(lián)合體，對外則是國際社會的一員，在國際社會中，每個國家都平等的享有主權(quán)權(quán)利，并承擔(dān)各自在國際社會中的義務(wù)?？梢哉f，國家承擔(dān)國際義務(wù)是一個國家的必然要求。中國作為國際社會中的一員，是聯(lián)合國常任理事國，同時也是世界經(jīng)濟發(fā)展中的重要參與者，中國的發(fā)展離不開世界，世界也離不開中國。中國作為負責(zé)任大國，在履行國際義務(wù)之時一直信守承諾，能夠真正履行自己承諾的義務(wù)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在世界范圍之內(nèi)，環(huán)境壓力增大，生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象日趨嚴重，溫室氣體二氧化碳的排放日益增高，全球變暖趨勢明顯，整個人類將面臨著全球氣候變化的嚴峻考驗。因此，在國際范圍之內(nèi)，各國對于空氣質(zhì)量、氣候變化的重視程度在不斷加強，目前在國際公約方面，聯(lián)合國大會已經(jīng)通過了一系列國際公約，比較重要的是在1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和2015年的《巴黎協(xié)定》，形成了國際范圍之內(nèi)的應(yīng)對氣候變化的框架性法律體系。中國在2020年9月聯(lián)合國大會上對碳達峰問題作出了承諾，那么接下來的若干年，中國就需要按照承諾來履行自己的國際義務(wù)。而這種國際義務(wù)的兌現(xiàn)，需要在國內(nèi)開展全方位的布局并加以實施，才能夠最終得以實現(xiàn)。因此，在國內(nèi)推進實施碳達峰工作，不僅僅是一個國內(nèi)活動，同時也是為了履行國際義務(wù)所開展的工作。從現(xiàn)實來看，要將碳達峰在國內(nèi)推行，僅僅依靠政策文件遠遠不夠，因為政策文件在強制執(zhí)行效力以及司法依據(jù)方面都有自身的不足之處，難以可持續(xù)性的實現(xiàn)，必須用法律制度來加以保障，才能夠使碳達峰工作可持續(xù)的實施，最終也才能夠使中國在應(yīng)對國際氣候變化方面的國際義務(wù)得以全面履行。從這一點來看，用法律制度來規(guī)范碳達峰工作是中國履行國際義務(wù)的必然選擇。