高桂林：碳達峰法制化的路徑

 

在碳達峰推進的過程中，不僅僅會遇到政策如何落地實施的問題，同時還會遇到法律層面的問題，往往二者會交織在一起，從法理學層面來看，碳達峰推進過程中的法律問題主要涉及以下幾方面。

 

(一)碳達峰與碳中和的目標

 

碳達峰與碳中和是我國政府向聯(lián)合國承諾的溫室氣體二氧化碳排放量的目標，時間分為兩個階段，即2030年實現(xiàn)碳達峰，2060年實現(xiàn)碳中和。從法理學的角度來看，碳達峰與碳中和的目標具有合法性、合理性和現(xiàn)實性。一是合法性。碳達峰與碳中和的目標是我國政府在2020年9月聯(lián)合國大會上作出的莊嚴承諾，該承諾在聯(lián)合國大會上屬于政策宣示，隨后，在2021年3月的兩會上，政府工作報告中也明確將碳達峰與碳中和作為下一步的政府工作來加以推進[[1]]。從這些舉措來看，碳達峰已經(jīng)不僅僅是一個政策性的宣示，而是已經(jīng)轉化為我國下一步政府工作的一部分。與此同時，在全國兩會之上，全國人大代表聽取了兩會報告，并經(jīng)過討論、審議程序，對政府工作報告進行了表決，最終通過了政府工作報告。因此，政府工作報告中的內容就具有合法性，可以為下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在聯(lián)合國大會上，我國政府向聯(lián)合國大會承諾的碳達峰與碳中和目標，并非為了迎合國際社會的要求而作出的承諾，而是充分的考慮了中國在經(jīng)濟發(fā)展過程中溫室氣體二氧化碳排放量與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系作出的，經(jīng)過了充分的論證。在此之前2015年的中美元首氣候變化聯(lián)合聲明中，我國就結合了當時中國經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，提出了2030年實現(xiàn)碳達峰、碳排放總量比2005年下降60%~65%等多個目標[[2]]。時過5年后的2020年，中國在碳排放控制方面取得了長足進展，在能源革命、非化石能源的運用、光伏發(fā)電等方面已經(jīng)開展產業(yè)結構調整，實現(xiàn)碳達峰與碳中和的目標預期應當不是問題，因此，我國對于碳達峰與碳中和目標的承諾具有合理性。三是現(xiàn)實性。從現(xiàn)實來看，碳達峰與碳中和目標的實現(xiàn)需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已經(jīng)出臺了一系列關于碳達峰的政策性文件，開始逐步推進碳達峰，尤其是率先在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域之內開展碳達峰的實踐，大力推進供給側結構性改革，以“去產能”為主導，以“補短板”為手段，將“三去一降一補”推進到一個新高度。而在非重點領域之內，也逐步開展了碳達峰的實踐。因此，按時完成碳達峰與碳中和的目標具有現(xiàn)實可能性。

 

(二)碳達峰政策實施的基礎

 

從政策文件層面來看，中央已經(jīng)出臺了很多關于碳達峰的政策，而這些政策的核心都是圍繞兩個思路來展開。一是推進能源改革。我國人口眾多、產業(yè)發(fā)展也較為全面，具備了世界上幾乎全部產業(yè)鏈上的產業(yè)，號稱“世界工廠”，這給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利巨大，但同時也帶來了能源消耗過高，環(huán)境污染嚴重的問題。長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展采取粗放式發(fā)展模式，高耗能是產業(yè)發(fā)展的一個基本特征，在這樣的狀態(tài)下對能源的需求非常巨大。為了應對能源過度消耗帶來的危機，減輕生態(tài)環(huán)境的負擔，促進經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展，我國在能源開發(fā)利用領域開展了供給側結構性改革，逐步開發(fā)利用非化石能源。通過幾年的努力，當前我國的非化石能源占比已經(jīng)達到15%，但是這一數(shù)據(jù)并非終點，碳達峰要求的目標是在2030年我國非化石能源占比達到20%，這依然需要我國繼續(xù)在推進能源改革方面下功夫，大力加強風電、光伏發(fā)電、核電等清潔能源的運用。因此，下一階段風電、光伏、核電等這些產業(yè)將會是能源改革發(fā)展的重點產業(yè)。二是重點領域率先達峰。從當前的政策文件中不難看出，中央的政策導向是以重點領域為先導，在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域之內開展供給側結構性改革，降低產業(yè)運行的成本，消減行業(yè)產能，從而降低對能源的消耗，推進碳達峰目標的實現(xiàn)。這些領域如果能夠率先實現(xiàn)碳達峰，那么其他領域的碳達峰目標將迎刃而解。從政策推進的角度來看，碳達峰政策實施的基礎是上述兩個方面內容的落實，而從法理學的角度來看，碳達峰政策實施的基礎依賴于法律制度的保障，無論是推進能源改革還是對重點領域率先開展碳達峰的實踐，都需要用法律規(guī)范來構建相應的制度體系，并給予強制化的實施，這樣才能夠使能源改革的推進和重點領域內碳達峰的推進更加具有可實施性。

 

(三)碳達峰實施過程的矛盾

 

2021年全國兩會政府工作報告中將碳達峰與碳中和作為下一步工作的重點任務來對待，而中央隨后也出臺了體系性的政策文件來對碳達峰工作進行宏觀布局，這對于碳達峰的工作推進而言非常重要。然而，在實踐中碳達峰的實施會面臨三個層面的矛盾。一是能源替代層面存在矛盾。根據(jù)中央的政策文件精神，碳達峰在能源革命層面來說，最重要的措施是要實現(xiàn)能源替代，即用新型清潔能源代替以往以化石資源為主的能源，這就要求我國加大新型能源的投入和發(fā)展力度。按照國際能源署(IEA)2019年發(fā)布的《世界能源展望報告》，通過對以往的各年份世界各國能源消耗以及產業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，預計在2040年之前，世界對能源的需求量將以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增長率，原因在于電動汽車將會逐漸普及，對石油能源的消耗量將會有所降低，而中國依然是石油能源需求量大國。因此，對于我國而言，替代能源的壓力將持續(xù)增加。這就需要用法律制度來保障能源替代的可持續(xù)性，而當前我國對于鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域內的能源替代并沒有法律的直接立法，因而碳達峰在能源替代層面缺乏法律依據(jù)。二是節(jié)約能源層面存在矛盾。碳達峰的實現(xiàn)有一個重要的途徑就是節(jié)約能源，通過節(jié)約能源來緩解經(jīng)濟發(fā)展對資源的依賴，同時還能夠減緩溫室氣體二氧化碳的排放總量，最終推進碳達峰目標的實現(xiàn)。在這方面我國已經(jīng)啟動了相關立法，在多部法律中均有節(jié)約資源的立法思想，但是如何節(jié)約、如何定量以及節(jié)約能源的時間表等重要內容，現(xiàn)行的法律制度均不涉及。因而，通過節(jié)約能源推進碳達峰并沒有專門的法律制度予以對應，碳達峰推進的力度將大打折扣。三是循環(huán)經(jīng)濟層面存在矛盾。節(jié)能減排減少資源的浪費，必經(jīng)之路是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，因此我國也出臺了相應的法律制度，如《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，但是現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟立法中所針對的對象是生產、流通和消費等領域中的減量化、再利用、資源化，著重關注企事業(yè)單位對資源的再利用，對于政府的義務設定僅限于監(jiān)管責任，而對公民循環(huán)利用資源的義務也不涉及。但是，碳達峰的推進應當是一個全民化的過程，不僅企事業(yè)單位要堅持循環(huán)經(jīng)濟減量化、再利用，作為政府和個人也應當大力推進資源的減量運用和循環(huán)利用，這樣才能夠更快的推進碳達峰目標的實現(xiàn)。所以，碳達峰的推進與現(xiàn)行法律制度存在一定的矛盾。

 

(四)碳達峰政策法律的沖突

 

2021年3月召開的兩會，政府工作報告對推進碳達峰工作作了總體安排，而中央政策層面也出臺了一系列的政策來對碳達峰工作的推進進行部署，隨后各省(自治區(qū)、直轄市)也根據(jù)本地特點出臺了相應的政策文件，加以貫徹實施。應當說，這些政策措施的運用，對于推進碳達峰起到了非常積極的作用。因為，應對一個全新領域內的活動，往往政策措施的優(yōu)勢較為明顯，通常具有落地實施速度快、取得效果立竿見影等優(yōu)勢，但是政策通常也有其與生俱來的弱點，主要體現(xiàn)在三個層面：一是宏觀性強彈性較大。就目前中央出臺的碳達峰政策而言，對于推進能源改革以及重點領域內率先達峰都屬于宏觀的目標要求，并沒有具體的實施步驟和程序，因而實施彈性較大，并沒有統(tǒng)一的具體實施措施，完全依靠各地方自己根據(jù)實際情況開展工作。二是剛性較差。從政策的基本特征來看，一般規(guī)定的內容較為原則化，僅指出了處理問題的基本原則，而不規(guī)定具體操作措施和程序，具體措施則由各地方根據(jù)文件精神進行落實，因而各個地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能會出現(xiàn)政策理解上的偏差而采取大相徑庭的措施。從這一角度來看，政策相對而言，由于原則化較強，所以剛性略顯不足。就碳達峰的政策落實而言，由于屬于一項新的政策，在同一個政策文件之下，各地的做法有可能會出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。三是不能作為執(zhí)法依據(jù)。從法理學的角度來講，政策對立法具有指引作用，但是不能作為司法審判和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，因為在依法治國的基本理念之下，只有按照法律的規(guī)定來辦事，才能夠體現(xiàn)法治的基本要求。從這一點來看，碳達峰的政策并不屬于法律制度，不能作為處理碳達峰問題的執(zhí)法和司法依據(jù)。從上述幾個方面來看，碳達峰的政策具有上述弱點，原因就是當前碳達峰的文件規(guī)定尚停留在政策層面，沒有上升為法律制度，因而碳達峰相關問題的處理尚處于無法可依的狀態(tài)，這自然就會形成法律供給難以滿足法律需求的現(xiàn)實。