關(guān)于全國(guó)碳交易市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)的思考

 

從全球范圍內(nèi)看，歐盟、美國(guó)、加拿大、日本、新西蘭、韓國(guó)以及瑞士等國(guó)均在推進(jìn)開發(fā)本國(guó)的碳權(quán)交易市場(chǎng)。其中，歐盟是全球碳中和行動(dòng)起步最早、法律體系最完善的經(jīng)濟(jì)體，其碳中和理念對(duì)我國(guó)有較多借鑒之處。鑒于歐盟整體構(gòu)成較為復(fù)雜，因此歐盟主要從行業(yè)和國(guó)家兩個(gè)維度對(duì)減排目標(biāo)開展監(jiān)管。

首先，歐盟將溫室氣體排放分為兩類，一類是歐盟碳排放交易系統(tǒng)（全稱EU Emissions Trading System，下文簡(jiǎn)稱歐盟ETS)的交易標(biāo)的，主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產(chǎn)生的碳排放，這類氣體主要通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)，占?xì)W盟總碳排放量的40％。另一類是交通、建筑和農(nóng)業(yè)等不在歐盟ETS中流通的產(chǎn)業(yè)排碳，占?xì)W盟總碳排放量的60％。

歐盟對(duì)第一類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)開展，不嚴(yán)格區(qū)分國(guó)別，對(duì)歐盟各個(gè)成員國(guó)內(nèi)的對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)都實(shí)行一致性的管理措施。根據(jù)當(dāng)前規(guī)劃，歐盟要求ETS氣體排放到2030年減少43％。2019年歐盟公布《歐洲綠色協(xié)議》后加速減排計(jì)劃，要求2030年整體碳排放量（ETS氣體+非ETS氣體）減少55%的減排目標(biāo)，后續(xù)ETS的減排規(guī)劃可能進(jìn)一步更新加速。本類產(chǎn)業(yè)的排碳量監(jiān)管主要以歐盟碳排放交易系統(tǒng)為載體開展監(jiān)管。歐盟對(duì)第二類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據(jù)國(guó)別開展，換言之，對(duì)于這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管歐盟僅對(duì)各成員國(guó)的排放量設(shè)定總量約束，但對(duì)各國(guó)的具體管理手段和具體行業(yè)的減排規(guī)劃不施加硬性約束，僅對(duì)監(jiān)管路徑做出寬泛建議（比如減少交通運(yùn)輸需求、促進(jìn)公共交通、支持建筑物翻新等）。歐盟要求必須在2030年之前將非ETS的碳排放量比2005年壓降30％。（同樣是基于此前2030年整體排碳量減排40%的目標(biāo)，伴隨目標(biāo)的更新，規(guī)劃進(jìn)程可能進(jìn)一步加速）。

不難發(fā)現(xiàn)，碳交易市場(chǎng)是歐盟實(shí)現(xiàn)碳中和的重要抓手，因此歐盟擁有全球最為成熟的碳交易體系—歐盟ETS。歐盟ETS的交易標(biāo)的主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產(chǎn)生的碳排放。這一交易體系成立于2005年，是世界上第一個(gè)國(guó)際排放交易體系。它也是全球最主要和規(guī)模最大的碳交易市場(chǎng)。根據(jù)《歐盟碳市場(chǎng)運(yùn)行報(bào)告》，自2005年以來(lái)，歐洲ETS一直是歐盟節(jié)能減排的重要基礎(chǔ)。2005年至2019年期間，碳排放交易體系覆蓋的設(shè)施的碳排放量下降了約35％。此前歐盟令ETS到2030年減少43％，為實(shí)現(xiàn)更新后55%的減排目標(biāo)，后續(xù)減排規(guī)劃可能進(jìn)一步更新加速。我們認(rèn)為這一運(yùn)行體制有以下值得我們借鑒的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)：

一是根據(jù)不同行業(yè)類型的發(fā)展需要靈活分配碳權(quán)配額。在上限之內(nèi)，企業(yè)可以交易碳權(quán)配額從而滿足自身的排放需求。各企業(yè)獲得初始配額的方式有兩種：一方面是部分企業(yè)可以獲得免費(fèi)配額，免費(fèi)配額的分配額度根據(jù)時(shí)間和行業(yè)而異；另一方面是免費(fèi)配額以外的剩余配額，各企業(yè)需要通過(guò)拍賣的方式競(jìng)價(jià)購(gòu)買。當(dāng)前ETS處于2013-2020年間的交易階段，對(duì)于ETS內(nèi)交易的三大行業(yè)而言：能源型企業(yè)在2013年初便無(wú)法獲得免費(fèi)配額，主要原因是能源企業(yè)是碳排放的最重要來(lái)源，歐盟旨在通過(guò)提高碳排放成本的方式倒逼能源企業(yè)的綠色改革。制造型企業(yè)獲得的免費(fèi)配額隨時(shí)間遞減，2013年制造型企業(yè)可以免費(fèi)獲得其碳排放配額的80%；2020年免費(fèi)配額比例已下降至30%。整體來(lái)看，為鼓勵(lì)制造業(yè)發(fā)展，歐盟整體對(duì)制造業(yè)采取了相對(duì)寬松的管理態(tài)度。2013-2020年，航空公司將持續(xù)獲得全額免費(fèi)配額。這一安排主要出于兩方面考慮：一方面是航空公司的盈利能力穩(wěn)定性較差；另一方面是避免空客在與波音的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。上述分配機(jī)制可以使得歐盟在追求減排目標(biāo)的同時(shí)保護(hù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)免受碳中和的影響。2013-2020年間，拍賣配額約占總量的57％，其余配額可免費(fèi)分配。2021-2030年間，拍賣的配額份額保持不變。此外，ETS還規(guī)定，成員國(guó)通過(guò)ETS交易獲得碳權(quán)拍賣收入后，必須將收入的50％以上用于與氣候和能源有關(guān)的投資。根據(jù)歐盟最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013-2019年間約有78％的收入被企業(yè)用于與氣候和能源相關(guān)的目的。

二是歐盟為了保障碳市場(chǎng)運(yùn)作的有效性，還采取市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（Market Stability Reserve）保障碳價(jià)穩(wěn)定。伴隨技術(shù)進(jìn)步或金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮時(shí)，碳配額往往出現(xiàn)盈余，例如2018年和2019年歐盟便出現(xiàn)了16.5億噸和13.9億噸的配額盈余，在此情況下碳配額的過(guò)剩可能壓低碳價(jià)并使得ETS的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)功能失效。歐盟為了避免這一情況的發(fā)生，會(huì)在市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制的作用下將原定的碳配額拍賣計(jì)劃后移，通過(guò)減少配額供給的方式調(diào)控并穩(wěn)定碳價(jià)。伴隨近年來(lái)碳中和的逐步推進(jìn)以及歐盟的調(diào)控，碳配額價(jià)格逐漸上漲，強(qiáng)勁的碳價(jià)在極大程度上促進(jìn)了企業(yè)對(duì)清潔低碳技術(shù)的投資。

三是監(jiān)管框架之外，歐洲還為重點(diǎn)行業(yè)和特殊區(qū)域定制減排方案。除了上述整體監(jiān)管框架以外，歐盟還對(duì)個(gè)別重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域提出量身定做的監(jiān)管要求。行業(yè)方面，例如交通運(yùn)輸領(lǐng)域，交通運(yùn)輸?shù)奶寂欧帕吭跉W洲的排放總量中占比近25%。為了實(shí)現(xiàn)碳中和，《歐洲綠色協(xié)議》提出到2050年將交通運(yùn)輸排放量減少90％，鑒于減排要求較高，歐洲也對(duì)這一領(lǐng)域的碳排放管理作出單獨(dú)的限制性規(guī)定。首先，歐盟在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的碳排放管理中設(shè)定三個(gè)優(yōu)先方向，分別是通過(guò)充分利用數(shù)字技術(shù)和科學(xué)定價(jià)提高運(yùn)輸系統(tǒng)的效率、加快部署低碳的替代能源并消除運(yùn)輸電氣化的障礙、盡快轉(zhuǎn)向零排放汽車。其次是為交通運(yùn)輸行業(yè)設(shè)立獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)，如為不同運(yùn)輸品種設(shè)置獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)方面，一些國(guó)家或地區(qū)相對(duì)較為依賴碳密集型產(chǎn)業(yè)或煤炭開采，歐盟針對(duì)此類具有區(qū)域特色的國(guó)家制定專門的減排方案。以煤炭密集區(qū)域?yàn)槔?，?duì)于希臘和斯洛伐克等煤炭密集區(qū)域，歐盟于2017年啟動(dòng)國(guó)家工作隊(duì)幫助此類區(qū)域進(jìn)行技術(shù)改造。此外，諸如斯洛文尼亞等工業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)域也有定向支持措施。我國(guó)也可借鑒這一思路對(duì)中西部等不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢谋O(jiān)管措施。