無節(jié)制的指揮：中國的環(huán)境目標體系

日益加劇的全球環(huán)境危機引發(fā)了關(guān)于哪種類型的政策制度最有助于解決資源短缺和環(huán)境退化問題的討論。一些研究認為，更高的公民參與度，更自由的媒體環(huán)境以及信息的獲取可以在民主制度中帶來更好的環(huán)境成果。但另外一些學者也認為，命令控制手段與基于市場的手段相比，其有效性和效率在很大程度上取決于具體情況，比如一個國家的特殊監(jiān)管環(huán)境和國家能力，以及特定環(huán)境問題的特征。Kostka于2016年發(fā)表在Regulation & Governance上的文章Command without control: The case of China'senvironmental target system探討了命令控制手段在中國環(huán)境執(zhí)法中的影響機制。
 

作者指出更早的對于中國基于目標的環(huán)境政策實施方法的研究都集中在一個特定區(qū)域?qū)嵤┮豁椞囟ōh(huán)境目標的情況，或者針對特定地區(qū)的實施方法和策略。本文擴充了Wang（2013）的研究，從更廣泛的角度考察了中國的目標體系。首先，本文通過分析“十二五”規(guī)劃中所有九項具有約束力的環(huán)境目標的實施情況，建立了一個可以根據(jù)可測量性，可驗證性以及對經(jīng)濟和社會問題的影響來描述環(huán)境目標之間的差異和相似性的網(wǎng)絡(luò)；其次，通過研究目標的選擇過程，本文關(guān)注了地方官員在選擇正確的環(huán)境目標和經(jīng)濟發(fā)展目標時所面臨的困難。本研究中的分析來自對2012年三個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展各不相同的城市進行的58個訪談和實地調(diào)研：湖南郴州、江蘇鹽城和山東濰坊。
 

調(diào)研結(jié)果表明，盡管具有約束力的環(huán)境目標可以非常有效地實現(xiàn)一些既定目標，但是也會產(chǎn)生了許多預(yù)期但不理想的結(jié)果，包括選擇具有強約束力的環(huán)境目標卻忽略了其他環(huán)境、地方領(lǐng)導人存在“選擇性實施政策”的行為、環(huán)境數(shù)據(jù)采集的不準確性以及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)存在人為操縱的可能。作者認為，中國基于目標的政策實施方法能夠激勵地方官員嚴格執(zhí)行環(huán)境指令，但是該系統(tǒng)存在許多缺陷，特別是目標分配下的地方政治問題、地方領(lǐng)導人的換屆、環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量差以及缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)，都產(chǎn)生了不利影響，并導致環(huán)境監(jiān)管目標與結(jié)果之間的差距越來越大。本文的結(jié)論是，將環(huán)境目標作為主要的命令控制手段在中國具有一定約束力，并且更準確地被描述為“無控制的命令”，因為設(shè)定目標的中央政府沒有對實施和監(jiān)控過程進行高度控制。