歐盟綠色新政要點(diǎn)及對我國的啟示

2019年12月，新一屆歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（以下簡稱“綠色新政”），提出到2050年在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)碳中和，發(fā)出了強(qiáng)烈的綠色低碳轉(zhuǎn)型信號，引起了世界各國高度關(guān)注。歐盟綠色新政與我國提出的生態(tài)文明建設(shè)、綠色高質(zhì)量發(fā)展思想一脈相承，許多做法值得借鑒。

出臺背景

歐盟推出綠色新政的一個(gè)重要起因是全球氣候變化問題。氣候變化是當(dāng)今人類社會(huì)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，歐盟一直是積極應(yīng)對全球氣候變化的倡導(dǎo)者、推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者?！栋屠鑵f(xié)定》重申了全球2 ℃ 的溫升控制目標(biāo)，同時(shí)提出向1 . 5 ℃ 溫升目標(biāo)努力。2018年10月，政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《全球1.5℃溫升特別報(bào)告》指出，將氣溫增幅控制在2 ℃ 并不能有效避免氣候變化帶來的最壞影響，而實(shí)現(xiàn)1.5℃溫升目標(biāo)需要更快的轉(zhuǎn)型，2030年全球碳排放在當(dāng)前基礎(chǔ)上需下降約50%，2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放。2019年9月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在全球氣候峰會(huì)上呼吁各方為實(shí)現(xiàn)溫升1.5℃目標(biāo)而努力；2019年11月聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）發(fā)布的《排放差距報(bào)告2019》指出，各國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)與《巴黎協(xié)定》目標(biāo)在2030年還存在150-320億噸二氧化碳的差距。根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，2020年各國需提交強(qiáng)化的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。歐盟選擇在2020年前發(fā)布綠色新政，提出到2050年率先實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，也有展現(xiàn)氣候行動(dòng)全球領(lǐng)導(dǎo)力的意圖。當(dāng)然歐盟提出這一目標(biāo)并不是貿(mào)然行動(dòng)，而是有周密的計(jì)劃和扎實(shí)的研究支撐。2018年11月歐盟發(fā)布的“給所有人一個(gè)清潔星球”的戰(zhàn)略性長期愿景，旨在到2050年建成一個(gè)繁榮、現(xiàn)代、有競爭力和氣候中性的經(jīng)濟(jì)體，為歐盟綠色新政的出臺做了系統(tǒng)鋪墊和全面支撐。

歐盟綠色新政的落腳點(diǎn)是推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2015年聯(lián)合國通過可持續(xù)發(fā)展議程，提出在2015-2030年間以綜合方式徹底解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)展問題，各國要盡快轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路。2019年歐洲環(huán)境署發(fā)布《歐洲環(huán)境狀況與展望2020》報(bào)告指出，盡管歐洲環(huán)境治理在部分領(lǐng)域取得進(jìn)展，但仍面臨著自然資源保護(hù)總體呈惡化趨勢、資源效率提高和循環(huán)經(jīng)濟(jì)遇到瓶頸、危險(xiǎn)化學(xué)品減排與預(yù)期目標(biāo)差距較大，以及環(huán)境健康危害和社會(huì)脆弱性加重等環(huán)境挑戰(zhàn)，如果不采取行動(dòng)將無法實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。歐洲不可能僅僅通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和尋求利用環(huán)境和社會(huì)政策工具，實(shí)現(xiàn)其“在地球生態(tài)極限內(nèi)生活得更好”的可持續(xù)發(fā)展愿景。可持續(xù)發(fā)展必須成為整個(gè)社會(huì)雄心勃勃、協(xié)調(diào)一致的政策行動(dòng)的指導(dǎo)原則，需要所有領(lǐng)域和各級政府的共同努力，并發(fā)揮公民、企業(yè)和社區(qū)的創(chuàng)造力。歐盟將環(huán)境和氣候的全球挑戰(zhàn)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，致力于加強(qiáng)歐盟經(jīng)濟(jì)的綠色低碳競爭力。因此，歐盟綠色新政也是新形勢下歐盟新的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略，是新一屆歐盟委員會(huì)執(zhí)政綱領(lǐng)的重要內(nèi)容。

政策要點(diǎn)

歐盟綠色新政描繪了歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型的長期愿景，也是一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，內(nèi)容覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。具體內(nèi)容可以概括為戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)行動(dòng)和保障措施等三個(gè)部分。

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)

歐盟綠色新政是歐盟的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，是歐盟的“世紀(jì)工程”，致力于建設(shè)公平繁榮的社會(huì)、富有競爭力的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，到2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放、經(jīng)濟(jì)增長與資源使用脫鉤。為實(shí)現(xiàn)此戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟將以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)，廣泛動(dòng)員各方參與，引領(lǐng)全球綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

“2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”是歐盟綠色新政的核心目標(biāo)。按計(jì)劃,歐盟議會(huì)已于2020年3月發(fā)布《歐洲氣候法》草案，力圖確立這一長期目標(biāo)的法律地位，并提出歐盟委員會(huì)需在2020年9月給出2030年溫室氣體減排目標(biāo)提高到比1990年下降50%-55%的可選方案。2021 年6月前，歐盟委員會(huì)將評估和修改能源效率指令、可再生能源指令、碳排放交易指令、目標(biāo)分擔(dān)法規(guī)、能源稅指令、土地利用變化和林業(yè)法規(guī)等所有氣候相關(guān)政策，確保所有政策都與新低碳目標(biāo)保持一致。此外，歐盟還將對選定行業(yè)產(chǎn)品推出碳邊境調(diào)節(jié)稅。

（二）重點(diǎn)行動(dòng)

為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟將實(shí)施“七大行動(dòng)”：

一是建設(shè)清潔、可負(fù)擔(dān)、安全的能源體系。能源活動(dòng)占?xì)W盟溫室氣體排放總量的75%以上，能源系統(tǒng)進(jìn)一步脫碳對于實(shí)現(xiàn)2030年和2050年低碳目標(biāo)至關(guān)重要。為此，歐盟提出將優(yōu)先考慮能源效率，發(fā)展以可再生能源為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)，迅速淘汰煤炭并完成天然氣部門脫碳。為在能源脫碳的同時(shí)，確保能源安全、能源價(jià)格可承受，歐盟將在遵循技術(shù)中性原則的基礎(chǔ)上推進(jìn)能源市場完全一體化、相互關(guān)聯(lián)和數(shù)字化。歐盟將根據(jù)新的低碳目標(biāo)評估各成員國能源和氣候計(jì)劃，有效整合發(fā)展可再生能源、提高能效等可持續(xù)方案，積極應(yīng)對能源貧困，審查泛歐網(wǎng)絡(luò)—能源法規(guī)，制定海上風(fēng)能戰(zhàn)略，將智能化要求融入能源發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)轉(zhuǎn)型。

二是建設(shè)清潔循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系。歐盟的工業(yè)部門占?xì)W盟溫室氣體排放量的20%，而且發(fā)展方式過于“線性”——產(chǎn)品制造主要依靠新增材料消耗，循環(huán)回收的資源僅占12%。歐盟將制定新的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對綠色化、數(shù)字化的雙重挑戰(zhàn)，促進(jìn)包容性增長。與此同時(shí)，歐盟將實(shí)施新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃，抓住國內(nèi)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，實(shí)施可持續(xù)產(chǎn)品倡議，重點(diǎn)關(guān)注紡織、建筑、電子和塑料等資源密集型行業(yè)，加快推動(dòng)能源密集型工業(yè)部門實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品循環(huán)和碳中和。此外，歐盟認(rèn)為應(yīng)停止將其廢物出口到歐盟以外，因此將重新審議關(guān)于廢物運(yùn)輸和非法出口的規(guī)定。

三是推動(dòng)建筑升級改造。歐洲建筑的能源消耗占總能耗的40%，很多建筑年代較長，目前年更新率只有0.4%-1.2%。為此，歐盟提出建筑革新浪潮倡議，將建立開放平臺供建筑擁有者、工程師、政府部門、能源服務(wù)商、金融機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方聚合在一起，共同探討為建筑部門進(jìn)行創(chuàng)新融資的計(jì)劃，在提升建筑能效的同時(shí)促進(jìn)建筑業(yè)特別是中小企業(yè)的發(fā)展。歐盟還將考慮將建筑領(lǐng)域的碳排放納入碳排放交易市場的可行性。

四是發(fā)展智能可持續(xù)交通系統(tǒng)。交通排放占?xì)W盟碳排放的四分之一，實(shí)現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)需要交通系統(tǒng)減排90%以上。為此，歐盟將實(shí)施可持續(xù)、智能化交通戰(zhàn)略，大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)等高效運(yùn)輸方式，開發(fā)“出行即服務(wù)”的智能化解決方案，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級，加快部署公共充電站。此外，歐盟還將推動(dòng)交通領(lǐng)域的財(cái)稅政策改革，把環(huán)境健康成本反映到其市場價(jià)格之中；同時(shí)推動(dòng)不同運(yùn)輸方式的可持續(xù)替代燃料生產(chǎn)供應(yīng)的相關(guān)立法，實(shí)施更嚴(yán)格的內(nèi)燃機(jī)車輛空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。歐盟還考慮將海事部門納入碳排放交易體系。

五是實(shí)施“農(nóng)場到餐桌”的綠色農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略。歐盟將建立安全、營養(yǎng)和高質(zhì)量的可持續(xù)食品全球標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“從農(nóng)場到餐桌”戰(zhàn)略，在提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的同時(shí)更好地應(yīng)對氣候變化。一方面通過立法大幅減少化學(xué)殺蟲劑、化肥、抗生素使用，要求40%以上共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算和30%以上海洋漁業(yè)基金為氣候變化行動(dòng)作出貢獻(xiàn)，另一方面推動(dòng)農(nóng)場到餐桌產(chǎn)業(yè)鏈中循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在運(yùn)輸、儲存、包裝和食物垃圾等環(huán)節(jié)采取行動(dòng)，減少食品加工和零售部門對環(huán)境的影響。此外， 歐盟將禁止進(jìn)口不符合歐盟相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的食品。

六是保護(hù)自然生態(tài)和生物多樣性。歐盟將制定2030年生物多樣性戰(zhàn)略和森林新戰(zhàn)略，提出解決生物多樣性喪失問題和支持無砍伐森林價(jià)值鏈的措施，促進(jìn)恢復(fù)生物多樣性，提高森林固碳能力。此外，歐盟將發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，提出更可持續(xù)的海洋空間管理辦法。

七是創(chuàng)建零污染的環(huán)境。歐盟將制定可持續(xù)發(fā)展的化學(xué)品戰(zhàn)略，實(shí)施水、空氣和土壤零污染行動(dòng)計(jì)劃，修訂大型工業(yè)設(shè)施污染的控制措施，以加快實(shí)現(xiàn)無毒的生態(tài)環(huán)境。

（三）保障措施

主要從資金支持、國際合作、社會(huì)動(dòng)員等三方面提出保障措施。

在資金機(jī)制方面，歐盟委員會(huì)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)目前的2030年氣候與能源目標(biāo)，每年需2600億歐元的額外投資，約占2018 年GDP的1.5%。歐盟將整合其長期預(yù)算、歐洲投資銀行、可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃等各類資金渠道，加大支持應(yīng)對氣候變化的資金比重。同時(shí)，成立公正轉(zhuǎn)型基金，加強(qiáng)教育培訓(xùn)提高民眾再就業(yè)能力，支持綠色發(fā)展相對落后地區(qū)轉(zhuǎn)型。歐盟還將加強(qiáng)對成員國綠色援助的監(jiān)管，要求成員國加快綠色稅制改革，取消化石燃料補(bǔ)貼，將稅收負(fù)擔(dān)從勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至污染實(shí)體。最后，將大力發(fā)展綠色金融，將環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)納入金融系統(tǒng)，建立綠色債券標(biāo)準(zhǔn)，開展標(biāo)準(zhǔn)化自然資本核算，以引導(dǎo)社會(huì)資本投資綠色轉(zhuǎn)型。

在國際合作方面，歐盟強(qiáng)調(diào)全球應(yīng)攜手應(yīng)對氣候變化和環(huán)境退化等挑戰(zhàn)，歐盟將樹立綠色發(fā)展的全球榜樣，依托后續(xù)外交、貿(mào)易、發(fā)展援助等政策，帶動(dòng)其他國家采取行動(dòng)。歐盟將堅(jiān)定支持《巴黎協(xié)定》并在此框架下與所有伙伴展開緊密合作，同時(shí)借助中歐特別峰會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)遇，加強(qiáng)中歐以及與其他國家的雙邊聯(lián)系。全球貿(mào)易也是歐盟關(guān)注重點(diǎn)，將把遵守《巴黎協(xié)定》作為開展全面貿(mào)易合作的核心要素，鼓勵(lì)貿(mào)易伙伴制定與歐盟水平相似的目標(biāo)。為動(dòng)員全球投資者，歐盟還將率先建立綠色金融體系，支持全球可持續(xù)發(fā)展。

在社會(huì)動(dòng)員方面，歐盟強(qiáng)調(diào)公眾和所有利益相關(guān)者的參與和承諾，是成功實(shí)現(xiàn)歐盟綠色新政目標(biāo)的重中之重，將制定出臺《歐洲氣候公約》，通過信息共享、自由討論、能力建設(shè)等方式提高公眾和利益相關(guān)者應(yīng)對氣候變化的能力。此外，歐盟及其成員國將確保其規(guī)劃與歐盟綠色新政要求一致，并促使歐盟、各成員國和國際社會(huì)一道應(yīng)對環(huán)境犯罪。

對我國的啟示

我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，歐盟綠色新政推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)方案和典型做法，為我國加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型，特別是“十四五”期間全面布局和推動(dòng)綠色低碳發(fā)展工作，提供了有益借鑒。

（一）加強(qiáng)綠色發(fā)展的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

歐盟綠色新政本質(zhì)是面向未來重塑發(fā)展方式。歐盟圍繞提升經(jīng)濟(jì)競爭力和深度脫碳的核心戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、能源資源支撐和生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 注重源頭控制，開展頂層設(shè)計(jì)，將綠色要求全面系統(tǒng)融入能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等各部門，部署了各領(lǐng)域目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間表路線圖，并加強(qiáng)資金、政策等保障工作的統(tǒng)籌力度，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的合力。我國正在積極推動(dòng)形成以更低資源環(huán)境代價(jià)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的局面，但與綠色發(fā)展相適應(yīng)的治理體系和工作機(jī)制尚需完善，政策機(jī)制存在分散化、碎片化問題。建議切實(shí)健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作的治理機(jī)制，研究提出我國中長期綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，系統(tǒng)部署各重點(diǎn)部門的目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間表路線圖，形成工作合力，加強(qiáng)資金、政策保障，加快推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)美麗中國。

（二）突出綠色發(fā)展的源頭控制

能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是碳排放的核心來源，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于推動(dòng)能源的清潔與高效利用。歐盟提出建立“清潔、可負(fù)擔(dān)、安全” 的能源系統(tǒng)，綜合統(tǒng)籌提升能源效率和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化能源基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)轉(zhuǎn)型，積極促進(jìn)能源市場互聯(lián)互通和數(shù)字化轉(zhuǎn)變。我國能源革命已取得明顯成效，但與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，未來應(yīng)堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先的能源戰(zhàn)略，大力發(fā)展可再生能源，運(yùn)用綠色低碳理念加快推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)一步完善能源生產(chǎn)和消費(fèi)政策體系，深化能源系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型。資源高效循環(huán)利用始終是綠色發(fā)展的基礎(chǔ)，也是綠色競爭力的核心所在。歐盟“綠色新政”強(qiáng)調(diào)加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品循環(huán)利用、基礎(chǔ)設(shè)施高效共享。我國資源消費(fèi)總量大、大宗資源對外依存度高，目前存在產(chǎn)業(yè)銜接不暢、重復(fù)建設(shè)等問題。建議我國加快樹立“循環(huán)安全高效”的新資源觀，健全完善資源高效循環(huán)利用的制度體系，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面提升資源產(chǎn)出率。

（三）強(qiáng)化對投資和消費(fèi)的綠色引導(dǎo)

歐盟“綠色新政”積極整合各類資金并出臺綠色投資計(jì)劃推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型， 通過能源價(jià)格、能源稅、碳交易、碳稅、綠色產(chǎn)品標(biāo)識等經(jīng)濟(jì)政策積極引導(dǎo)綠色消費(fèi)，特別是歐盟議會(huì)提出將歐盟“綠色新政”作為新冠肺炎疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要方向。目前，我國新冠肺炎疫情防控取得積極進(jìn)展,正著力做好“ 六穩(wěn)”“六保”工作，

建議借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的綠色低碳導(dǎo)向，將綠色投資和綠色消費(fèi)作為對沖疫情影響的重要舉措。綠色投資方面，建議把綠色低碳要求，納入我國正在編制的基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃和刺激經(jīng)濟(jì)的“新基建”計(jì)劃等相關(guān)評價(jià)指標(biāo)體系。綠色消費(fèi)方面，建議按照綠色低碳導(dǎo)向深化價(jià)格和財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化綠色消費(fèi)引導(dǎo)，有力擴(kuò)大綠色內(nèi)需。

（四）加大對特殊地區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型的支持力度

轉(zhuǎn)型需要每個(gè)地區(qū)、每個(gè)人的參與，歐盟“公正轉(zhuǎn)型”的理念及其配套“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制” 和資金安排也值得我們借鑒。我國區(qū)域發(fā)展差距大,一些地區(qū)由于承擔(dān)生態(tài)功能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，或者僅憑自身努力難以走出污染困境，需要加強(qiáng)針對性支持，如煤炭資源型地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)等。在現(xiàn)有的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省際結(jié)對幫扶等針對性政策機(jī)制下，還要加強(qiáng)對這些地區(qū)的綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力建設(shè)支持，以及對相關(guān)資金使用的監(jiān)管安排。

（五）積極開展綠色發(fā)展國際合作

歐盟綠色新政與我國生態(tài)文明建設(shè)雖然提法不同，但轉(zhuǎn)型發(fā)展的大方向、大思路是相通的,都反映了全球命運(yùn)共同體的理念。在綠色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色金融、綠色技術(shù)、綠色貿(mào)易、綠色政策等領(lǐng)域，我國和歐盟之間具有廣闊的合作空間，建議圍繞能源效率、清潔能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、低碳發(fā)展與氣候變化等內(nèi)容，加強(qiáng)中歐在綠色發(fā)展領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。同時(shí)，與歐盟在碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、碳價(jià)格、低碳貿(mào)易等領(lǐng)域加強(qiáng)對話溝通。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所