徐華清：以京津冀一體化為契機(jī)促進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)

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去年，國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心承擔(dān)了北京市發(fā)改委委托的跨區(qū)域碳排放權(quán)交易體系政策研究項(xiàng)目，很高興借此機(jī)會(huì)跟各位介紹一下我們對(duì)此的一些初步認(rèn)識(shí)。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

2013年11月28號(hào)，北京會(huì)同天津、河北、內(nèi)蒙、山西、山東簽訂了關(guān)于開(kāi)展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易合作研究框架協(xié)議，在這個(gè)框架協(xié)議的背景下，北京市發(fā)改委委托國(guó)家氣侯戰(zhàn)略中心和清華大學(xué)、北京環(huán)境交易所等相關(guān)機(jī)構(gòu)，一起來(lái)承擔(dān)跨區(qū)排放權(quán)交易政策體系和制度建設(shè)研究項(xiàng)目。這項(xiàng)研究的意義，一是探索建立跨區(qū)域碳排放權(quán)交易的政策框架，為區(qū)域聯(lián)動(dòng)控制溫室氣體排放和治理大氣污染提供一個(gè)市場(chǎng)化手段，形成相應(yīng)的體制機(jī)制，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。第二，建立跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，協(xié)助支撐華北區(qū)域制定相關(guān)方案，開(kāi)展相關(guān)能力建設(shè)，為參與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

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研究的主要任務(wù)是：第一，研究提出跨區(qū)域碳市場(chǎng)的統(tǒng)一制度與設(shè)計(jì)方案；第二，研究分析跨區(qū)域交易里的差異化因素，為參與北京碳市場(chǎng)的省市提供實(shí)施方案、管理辦法等相應(yīng)的支撐和服務(wù)；第三，就像王毅常委所說(shuō)的，通過(guò)跨區(qū)域研究建立碳交易試點(diǎn)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)之間的過(guò)渡和接口，為建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)提供具有可操作性和問(wèn)題導(dǎo)向性的建議，支撐全國(guó)碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

從目前的進(jìn)展看，除了完成前期的調(diào)研、數(shù)據(jù)搜集，以及承德市六家水泥企業(yè)的碳排放核算報(bào)告、配額分配支撐服務(wù)，還有內(nèi)蒙兩個(gè)城市的企業(yè)排放核算報(bào)告培訓(xùn)等支撐服務(wù)之外，我們還涉及了六個(gè)方面的重大問(wèn)題，也提出了解決這些問(wèn)題的初步方案。 本文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

第一，是跨區(qū)域碳交易主管機(jī)構(gòu)的定位、職責(zé)及協(xié)調(diào)問(wèn)題。碳排放權(quán)交易管理暫行辦法只規(guī)定了省級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門的管理權(quán)限，北京市發(fā)改委要跟承德市人民政府開(kāi)展碳排放權(quán)跨區(qū)交易，根據(jù)目前的碳排放交易管理暫行辦法，承德市人民政府沒(méi)有管理權(quán)限，這是我們?cè)趯?shí)際項(xiàng)目中遇到的第一個(gè)問(wèn)題。我們跟誰(shuí)談？談什么？管理體制工作機(jī)制如何建立？怎樣比較高效，又符合相關(guān)的規(guī)定和要求？這是一個(gè)很重要的問(wèn)題。

第二，如何處理好參與企業(yè)門檻的差異性。北京市有碳排放交易主體的基本門檻，全國(guó)也有參與企業(yè)核算報(bào)告的主體門檻，具體到華北的某些城市比如承德市，他們目前有意向參與碳排放交易的六家水泥企業(yè)，碳排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)規(guī)定的企業(yè)核算報(bào)告的主體門檻，當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京市參與排放交易企業(yè)的門檻。所以門檻問(wèn)題是我們遇到的又一個(gè)大問(wèn)題。碳排放權(quán)交易管理暫行辦法規(guī)定，由省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門根據(jù)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門確定的配額分配方案，以及相關(guān)的參與報(bào)告和核算的門檻要求來(lái)確定參與企業(yè)的門檻要求，如何設(shè)計(jì)跨區(qū)交易不同省市的門檻，也是一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題。

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第三，配額分配如何考慮地區(qū)差異。這是我們遇到的最大問(wèn)題，也是最核心的問(wèn)題。根據(jù)目前的情況來(lái)看，十二五碳排放強(qiáng)度指標(biāo)，國(guó)務(wù)院給各省區(qū)市確定的目標(biāo)是不一樣的。具體到省級(jí)，河北省對(duì)于承德市和石家莊市所確定的目標(biāo)和要求也不一樣。那么，在未來(lái)的配額分配過(guò)程中，如何考慮地區(qū)性差異，就是一個(gè)很重要的問(wèn)題。同一地區(qū)在配額確定工作中，也要考慮不同行業(yè)和不同企業(yè)之間的差異，以便更好的反應(yīng)它的控排要求和減排成本。對(duì)于跨區(qū)交易來(lái)說(shuō)，行業(yè)企業(yè)差異之外還面臨一個(gè)地區(qū)差異，控排系數(shù)如何更好的反應(yīng)地區(qū)差異、行業(yè)差異和企業(yè)差異？ 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

第四、第五兩個(gè)問(wèn)題，也是大家經(jīng)常提到的，就是現(xiàn)有的MRV制度如何銜接統(tǒng)一的問(wèn)題，還有交易產(chǎn)品如何確保同質(zhì)性的問(wèn)題，這些也都是很棘手的問(wèn)題。第六個(gè)也是最難的問(wèn)題，就是履約方式，以及可比的處罰標(biāo)準(zhǔn)。這些都是我們?cè)谘芯靠鐓^(qū)域碳排放交易體系時(shí)，關(guān)于政策導(dǎo)向和制度設(shè)計(jì)方面急需回答的一些重大問(wèn)題。 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

這個(gè)還是跨區(qū)層面，在全國(guó)層面要建設(shè)統(tǒng)一碳市場(chǎng)，還需要更多方面的制度設(shè)計(jì)和考量?；谖覀兡壳皩?duì)于跨區(qū)域交易的一些初步認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)，有幾個(gè)關(guān)鍵詞：一個(gè)是制度，一個(gè)是體系，一個(gè)是市場(chǎng)。最近發(fā)布的中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)里面，明確提出要建立碳排放權(quán)交易制度。所以要制度為先，通過(guò)深化交易試點(diǎn)體系，推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)?？梢钥闯?，試點(diǎn)工作在整個(gè)“十二五”乃至今后一段時(shí)期的作用和地位，通過(guò)試點(diǎn)來(lái)逐步形成交易制度，逐步規(guī)范交易體系，逐步形成交易市場(chǎng)，從試點(diǎn)到區(qū)域到全國(guó)。

習(xí)總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，對(duì)于一些矛盾問(wèn)題多、攻堅(jiān)難度大的改革試點(diǎn)，要科學(xué)組織，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推廣；根據(jù)改革需求和試點(diǎn)條件，靈活設(shè)置試點(diǎn)范圍。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為一項(xiàng)新生事物，是一項(xiàng)攻堅(jiān)難度很大的試點(diǎn)工作，尤其是在當(dāng)下，應(yīng)對(duì)氣候變化還沒(méi)有完全法制化，需要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)探索積累經(jīng)驗(yàn)，尋求突破。這里要處理好試點(diǎn)示范與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系，試點(diǎn)是改革的重點(diǎn)任務(wù)，更是改革的重點(diǎn)方法，對(duì)試點(diǎn)的重要性，我覺(jué)得還要進(jìn)一步加強(qiáng)，不能試了一下就算了，而是要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，邁出步子、趟開(kāi)路子。試點(diǎn)好壞直接關(guān)系到改革的成效，也可以說(shuō)，北京等七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作是否有效成功，直接影響到全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行。這對(duì)試點(diǎn)也提出了具體要求。試點(diǎn)工作要牢固樹(shù)立改革的全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要關(guān)照全局，大膽探索，發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)于全局性改革的示范突破和帶動(dòng)作用。北京跨區(qū)交易，某種意義上也是對(duì)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的示范突破和帶動(dòng)。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，需要良好的外部環(huán)境和內(nèi)部條件。

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外部環(huán)境主要有兩個(gè)方面。第一個(gè)外部環(huán)境，是強(qiáng)有力的法律法規(guī)支撐保障。應(yīng)對(duì)氣候變化立法要加快推進(jìn)，重大制度設(shè)計(jì)，尤其是碳排放總量控制和排放權(quán)交易這些制度，應(yīng)該在氣候變化法里有很好的體現(xiàn)。當(dāng)然，鑒于氣候變化法這項(xiàng)工作的艱巨性和挑戰(zhàn)性，能不能基于已有試點(diǎn)中遇到的問(wèn)題，圍繞問(wèn)題導(dǎo)向，首先研究提出全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例？這是很重要的。另外一個(gè)外部環(huán)境，是要盡快探索建立全國(guó)碳排放總量控制制度，以及分解落實(shí)機(jī)制。沒(méi)有總量控制目標(biāo)，無(wú)論是碳市場(chǎng)還是配額分配就缺乏必要的基礎(chǔ)了。所以很重要的一點(diǎn)是，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)，還有東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，“十三五”必須盡快探索建立碳排放總量控制制度，以及明確的碳排放總量的分解落實(shí)機(jī)制，這可以為碳排放配額分配奠定一個(gè)很好的外部環(huán)境。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

內(nèi)部條件也有兩個(gè)關(guān)鍵要素。第一是配額分配。配額分配必須建立在科學(xué)、公平、合理的基礎(chǔ)上，配額類似一個(gè)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)某種認(rèn)證、登記制度進(jìn)行確權(quán)，使配額轉(zhuǎn)化為排放權(quán)，這個(gè)很重要。當(dāng)然，前提是配額的分配要結(jié)合國(guó)家的總量控制目標(biāo)，要用比較科學(xué)、公平、合理的分配方法來(lái)給它固化下來(lái)。第二是建立全國(guó)統(tǒng)一的MRV制度。MRV制度包括國(guó)家、地方和企業(yè)三個(gè)層面，當(dāng)下最為緊迫的是企業(yè)層面，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布的24個(gè)全國(guó)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算和報(bào)告指南要盡快使用。在實(shí)際使用過(guò)程中，要進(jìn)一步完善和強(qiáng)化企業(yè)的能力建設(shè)，盡快完成全國(guó)納入排放核算與報(bào)告主體范圍的企業(yè)排放核算和報(bào)告工作，把所有的數(shù)據(jù)先收集上來(lái)，在這個(gè)基礎(chǔ)上才能確定我們的排放標(biāo)準(zhǔn)和排放的先進(jìn)值，確定可能的配額分配方法，第三方核查工作也才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

支撐企業(yè)核算報(bào)告很重要的一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施是信息化平臺(tái)。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放行動(dòng)方案》明確要求，要實(shí)施重點(diǎn)企事業(yè)溫室氣體和能源消費(fèi)數(shù)據(jù)的直報(bào)系統(tǒng)，這個(gè)直報(bào)系統(tǒng)是在國(guó)家發(fā)改委的支持下，由國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心來(lái)具體承擔(dān)。另外，在國(guó)家發(fā)改委氣候司支持下，我們正會(huì)同中國(guó)政法大學(xué)開(kāi)展氣候變化立法研究工作，中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社科院也開(kāi)展了類似的研究工作，氣候變化立法的初稿，在去年年底立法領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上修改完善后，目前正在征求地方發(fā)展改革系統(tǒng)的意見(jiàn)，希望能在今年年底上報(bào)國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)議，通過(guò)后報(bào)送到國(guó)務(wù)院法制辦跟其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。謝謝大家！

（本文根據(jù)國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心副主任徐華清在第六屆地壇論壇上的演講記錄整理而成，未經(jīng)本人審閱）

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