要點評述 | 關(guān)于《溫室氣體資源減排交易管理辦法(試行)》的建議

文章來源:零碳實驗室 ZEROLab曹原2023-07-10 09:21

通讀生態(tài)環(huán)境部編制《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(征求意見稿,本文簡稱“新管理辦法”),可以看到“新管理辦法”在保持政策連貫性、簡化流程、加強(qiáng)全流程信息公開和監(jiān)管要求等方面的諸多制度創(chuàng)新。 禸*嫆唻@洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

尤其對自愿減排項目和減排量的登記流程進(jìn)行了合并、取消了常見的“項目計入期”,采用了項目登記后回溯最大5年減排量的模式(第十五條【減排量范圍】)。

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相比傳統(tǒng)的CDM或類似機(jī)制采用的“先登記項目、再申請減排量”的方式,回溯減排量模式是一次重大的流程創(chuàng)新,緊湊高效,能有效降低交易成本,避免因?qū)彾ɑ虻怯浟鞒潭鴵p失的減排量,也規(guī)避了項目登記后偏離申報信息的各種風(fēng)險。

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此外,新管理辦法也適用于購買并自愿注銷減排量的情形,為社會廣泛參與并支持減碳項目活動提供了助力。

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基于筆者對自愿減排項目機(jī)制領(lǐng)域的多年觀察與研究,本文提出了對“新管理辦法”運(yùn)行效果的核心關(guān)切以及2項建議,希望對完善管理辦法有幫助。 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

核心關(guān)切:新機(jī)制如何保障項目額外性、如何規(guī)范自愿注銷后信息披露行為?

  • 額外性,是自愿減排項目的最基本要求之一,也是決定自愿減排機(jī)制質(zhì)量的生命線。根據(jù)IPCC-AR6報告,“額外性”,是指減少或移除碳排放的項目若沒有自愿減碳機(jī)制則不會發(fā)生。只有確保自愿減排項目具有額外性,其減排量才具備獲得碳市場收益、用于抵消碳市場控排企業(yè)排放的“正當(dāng)性”。包括CDM和VCS等類似機(jī)制都曾因項目額外性瑕疵備受詬病,令減排項目的審定機(jī)構(gòu)與監(jiān)管單位面臨“道德風(fēng)險”。

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  • 自愿注銷減排量的信息披露,以及注銷目的和用途的正當(dāng)性。信息披露的準(zhǔn)確性和用途的正當(dāng)性,是指購買并注銷減排量的單位對外聲稱的用途是否真實有效、是否可能誤導(dǎo)公眾,甚至有礙于企業(yè)本可以開展的減碳行動(例如,目前各監(jiān)管機(jī)關(guān)均注意到圍繞碳中和的企業(yè)“漂綠”風(fēng)險)。近年來,在歐美已經(jīng)出現(xiàn)多起因涉嫌使用不具有額外性減排量、或不具有永久性的碳匯量抵消碳排放并做出誤導(dǎo)性聲明而招致負(fù)面報道甚至司法訴訟的情況。

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基于上述核心關(guān)切,本文提出以下兩項完善建議: 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

建議1. 宜采用“動態(tài)正負(fù)面清單”機(jī)制,以簡化流程,同時充分保障項目額外性

A. 風(fēng)險分析:

“新管理辦法”明確將額外性作為項目基本要求之一。根據(jù)【項目審定】要求,由審定機(jī)構(gòu)出具額外性審定意見,是項目申請登記的前提條件。但“回溯減排量”的機(jī)制設(shè)定,讓額外性審定面臨新的“邏輯困境”

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  • 按照回溯減排量機(jī)制,項目業(yè)主需要在項目投入運(yùn)行、并已經(jīng)產(chǎn)生顯著減排量后開展項目審定并申請登記——即在項目已經(jīng)完成投資一段時間(例如5年)后主張其具有額外性。要說明一個既有項目在未考慮減排機(jī)制時項目不會發(fā)生,屬于典型的“反事實論證”,證明其不屬于“無悔減排”、并非“搭便車”的挑戰(zhàn)很大,需要格外扎實的證據(jù)和強(qiáng)有力的驗證。 本文+內(nèi)-容-來-自;中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

基于這種邏輯困境,若任由項目業(yè)主“自證額外性”,需要有效應(yīng)對兩類“道德風(fēng)險” 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

  • “信息不對稱”可能導(dǎo)致監(jiān)管失效:在“自證額外性”的機(jī)制中,項目業(yè)主既了解審定要求、也掌握項目從投資決策到運(yùn)營實施的全過程信息,是信息優(yōu)勢明顯的一方,具備通過"隱匿不利信息"(例如補(bǔ)貼或其他商業(yè)收益)、謀求“搭便車”獲利的天然動機(jī)。在審定過程中,審定機(jī)構(gòu)則處于信息劣勢,發(fā)現(xiàn)并查證項目業(yè)主隱匿信息的操作成本高,監(jiān)管的社會成本高。受限于審定服務(wù)收費與時限,公眾很難僅憑“流程正確”就相信項目的額外性論證。這種情況下,審定機(jī)構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行都存在監(jiān)管失效的“道德風(fēng)險”。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

  • “不當(dāng)補(bǔ)償”可能扭曲市場秩序:即便項目業(yè)主未隱匿信息,且事實充分表明項目投資收益顯著低于基準(zhǔn)收益率,根據(jù)傳統(tǒng)的項目投資額外性論證邏輯可清晰判定其“在不考慮減排量收益時不應(yīng)發(fā)生”。這種情況下,仍應(yīng)考慮因經(jīng)營失誤而導(dǎo)致額外性特征的可能(例如,項目因最初投資決策過于樂觀、項目建設(shè)質(zhì)量未達(dá)預(yù)期、經(jīng)營管理粗放等原因?qū)е马椖繉嶋H處于虧損狀態(tài))。機(jī)制若無法排除因經(jīng)營失誤導(dǎo)致“額外性特征”、并因此給予項目減排收益機(jī)會,會扭曲市場正常優(yōu)勝劣汰、阻礙失敗項目退出,對無悔減排的績優(yōu)項目有失公平。因此,機(jī)制應(yīng)規(guī)避因補(bǔ)償不當(dāng)帶來的“道德風(fēng)險”。

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B. 建議對策:

“新管理辦法”在第二章的【項目范圍】對項目類型描述較寬泛(例如,來自可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排等)未說明【項目范圍】將如何更新、如何及時調(diào)整項目類型的安排。盡管可以通過【方法學(xué)】的修訂與調(diào)整實現(xiàn)類似效果,但機(jī)制管理的靈活性與準(zhǔn)確性仍將面臨諸多不便。

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針對以上邏輯困境與道德風(fēng)險,建議參考綠色金融支持性政策使用的“技術(shù)目錄”機(jī)制,采用動態(tài)調(diào)整的正面清單和負(fù)面清單管理項目范圍,以簡化流程,同時克服“自證額外性”帶來的風(fēng)險。

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具體而言,主管部門可根據(jù)國家相關(guān)政策、社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況發(fā)布“正面清單”和“負(fù)面清單”: 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

  • 對于符合國家政策支持范疇、且近期難以市場化經(jīng)營的項目類型(例如,表現(xiàn)為投資吸引力不足、配套基礎(chǔ)設(shè)施滯后等因素),可直接判定為天然具有額外性的項目類型,納入“正面清單”,免于額外性論證。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

  • 對于不符合國家政策支持范疇、或已經(jīng)具備市場化經(jīng)營條件的項目類型(例如,目前主要的新能源發(fā)電、新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了補(bǔ)貼退出,完全市場化運(yùn)作),可直接判定為不再具有額外性,納入“負(fù)面清單”,停止受理此類項目登記申請(已經(jīng)獲得項目登記項目應(yīng)注銷)。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

  • 對于不屬于以上清單的項目類型,仍可通過常規(guī)審定并申請登記。 本+文+內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

建議2. 關(guān)注自愿注銷減排量的虛假陳述風(fēng)險,應(yīng)將申請人信息披露責(zé)任納入監(jiān)管范圍

A. 風(fēng)險分析:

根據(jù)“新管理辦法”關(guān)于【減排量使用和注銷】的規(guī)定,減排量可依照國家有關(guān)規(guī)定用于碳中和,也鼓勵交易主體出于公益目的,自愿注銷其所持有的核證自愿減排量。“新管理辦法”對審定與核查、減排量用于國家或地方碳排放權(quán)市場企業(yè)履約做出了系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)定,但對于申請人聲明的自愿注銷減排量目的、注銷后相關(guān)信息披露責(zé)任,尚未納入公眾監(jiān)督和政府監(jiān)管范疇。

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從企業(yè)實踐看,通過注銷一定數(shù)量減排量來“抵消自身碳排放”已經(jīng)是常見的舉措。注銷申請人可獲益于自愿減排項目機(jī)制(降低實現(xiàn)減排的成本),若缺乏配套規(guī)范,機(jī)制存在被誤用、濫用的風(fēng)險:

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  • 存在“漂綠”風(fēng)險:根據(jù)IPCC-AR6報告有關(guān)“碳中和”的定義,允許企業(yè)利用控制范圍以外的碳減排量或碳移除量,補(bǔ)償控制范圍內(nèi)盡力減排但仍無法消除的碳排放,以實現(xiàn)企業(yè)、產(chǎn)品和活動層面的凈排放與凈吸收的平衡。在實際操作中,存在企業(yè)未盡力減少排放、甚至鼓勵使用高碳產(chǎn)品,僅通過注銷一定數(shù)量的減排量就聲稱實現(xiàn)“碳中和”的現(xiàn)象、被稱為“漂綠”(例如,推薦使用附帶碳減排量的“碳中和汽油”)。“漂綠”已經(jīng)成為聯(lián)合國、多國政府以及國際社會組織呼吁關(guān)注并杜絕的負(fù)面現(xiàn)象。涉及自愿減排量注銷的“漂綠”行為,除可能違反相關(guān)信息披露規(guī)范以及國家有關(guān)碳中和的規(guī)定外,對于自愿減排項目機(jī)制也存在負(fù)面影響。 禸嫆@唻洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

  • 或濫用“公益目的”:出于公益目的注銷碳減排量,應(yīng)限定于支持社會層面的碳中和目標(biāo),而非履行企業(yè)減碳責(zé)任。注銷申請人信息披露應(yīng)避免混淆“盡責(zé)與公益”。具體而言,出于公益目的注銷情形應(yīng)有明確限定,例如,申請人注銷減排量并聲稱抵消其碳排放,不屬于“出于公益目的”情形。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

  • 有虛假陳述風(fēng)險:在現(xiàn)實操作中,存在申請人購買減排量但未完整注銷,僅依照購買憑證做出“碳抵消”聲明的情況,或僅注銷一筆減排量,卻重復(fù)用于多個主體的多次碳抵消的可能,即申請人虛假陳述的風(fēng)險。

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  • 有重復(fù)計算風(fēng)險:對于設(shè)立了碳目標(biāo)的非控排企業(yè),存在購買并注銷其價值鏈以內(nèi)的自愿減排量,并聲稱用于抵消其價值鏈排放的可能(實際上,這部分減排量已經(jīng)包含在其碳排放下降中),即重復(fù)計算減排量的風(fēng)險。

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B. 建議對策:

“新管理辦法”有關(guān)項目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易和監(jiān)督管理章節(jié)均設(shè)置了管控與糾錯的必要舉措,建議在減排量注銷申請、信息披露與監(jiān)督管理等章節(jié)明確申請人有關(guān)信息披露的責(zé)任,提供必要的糾錯或處罰舉措: 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

  • 在減排量持有人申請注銷時,應(yīng)在申請材料中做出以下聲明,以確認(rèn)其信息披露責(zé)任:

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    • 明確所申請注銷的減排量不屬于其價值鏈減排活動;

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    • 明確所申請注銷的減排量出于公益目的,或用于抵消其價值鏈碳排放(兩者不能同時存在);

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    • 明確申請注銷減排量相關(guān)的聲明應(yīng)遵守相關(guān)政策法規(guī)和信息披露規(guī)范,不做夸大或虛假陳述; 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

  • 將申請人涉及自愿注銷減排量的信息披露情況納入【公眾監(jiān)督】范疇之內(nèi),對被認(rèn)定為虛假陳述的申請人,應(yīng)能根據(jù)管理辦法進(jìn)行限制或處罰。建議考慮制定管理細(xì)則,明確虛假性陳述認(rèn)定方式,包括但不限于以下情形: 內(nèi).容.來.自:中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

    • 申請人事后披露信息已經(jīng)被認(rèn)定違反相關(guān)信息披露規(guī)定或國家有關(guān)碳中和的規(guī)定;

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    • 申請人事后披露信息與其注銷申請信息或聲明不符(例如以公益目的的名義申請注銷卻用于碳抵消、未完整注銷所聲明數(shù)量的自愿減排量、或重復(fù)將單筆注銷用于抵消多筆碳排放,以及注銷的減排量來自申請人價值鏈范圍以內(nèi)等情況); 內(nèi).容.來.自:中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

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