降碳減排在行動｜解讀政府工作報告：為中國實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和設(shè)置了重要的階段性目標(biāo)

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中闡述了“十四五”時期主要目標(biāo)任務(wù)及2021年具體工作要求，提出加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。這對于中國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，有哪些重要意義？本報記者采訪了昆山杜克大學(xué)環(huán)境研究中心主任張俊杰。

 

中國環(huán)境報：《政府工作報告》中介紹“十四五”時期主要目標(biāo)任務(wù)時提到兩個數(shù)字，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，這對于中國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，有哪些重要意義？

 

張俊杰：13.5%和18%分別代表了“十四五”時期能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度兩大目標(biāo)。這兩大目標(biāo)的提出，為中國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和設(shè)置了重要的階段性目標(biāo)。

 

在過去20年里，中國溫室氣體排放增長速度不斷下降。2000年-2009年，中國溫室氣體排放年均增長9.2%，在2010年-2019年期間，這一速度下降到了3%左右。而在13.5%、18%這兩大目標(biāo)的約束下，“十四五”期間的碳排放增長速度還需要進(jìn)一步放緩，這將是一個非常大的挑戰(zhàn)。

 

兩大目標(biāo)的實現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)增長是息息相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)增長速度越快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)進(jìn)步也會越快，碳排放強(qiáng)度也能夠快速下降。但是隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長速度逐步進(jìn)入比較溫和的區(qū)間，強(qiáng)度目標(biāo)帶來的壓力將會日益突出。

 

強(qiáng)度目標(biāo)背后隱含的是總量目標(biāo)。以實現(xiàn)“十四五”期間碳排放強(qiáng)度下降18%為例，如果在此期間中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長6%，那么碳排放總量年均增長必須低于2%；如果經(jīng)濟(jì)增長年均速度降到4%，那么碳排放總量在“十四五”時期就沒有增長的空間了。這也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，就越容易實現(xiàn)強(qiáng)度目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)增速下降，強(qiáng)度目標(biāo)下的碳減排壓力就越大。在經(jīng)濟(jì)增長極端不利的情況下，我們甚至有可能會被迫面臨削減碳排放總量以實現(xiàn)排放強(qiáng)度目標(biāo)的困境。

 

中國環(huán)境報：今年1月1日起，全國碳市場第1個履約周期正式啟動。在您看來，為實現(xiàn)“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”這兩大目標(biāo)任務(wù)，全國碳市場能發(fā)揮什么樣的作用？如何發(fā)揮？

 

張俊杰：全國碳市場應(yīng)當(dāng)在實現(xiàn)能耗強(qiáng)度與碳排放強(qiáng)度兩大目標(biāo)中發(fā)揮核心政策工具的作用。

 

長期以來，中國的應(yīng)對氣候變化政策主要依賴于能源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等政策發(fā)揮的協(xié)同效應(yīng)，逐漸形成了“搭便車”式的政策結(jié)構(gòu)。但是協(xié)同性政策并非專門針對碳排放管控而設(shè)計。隨著國家持續(xù)提升應(yīng)對氣候變化的雄心，協(xié)同性政策剩余減排差距將會逐漸擴(kuò)大，無法滿足國家的中長期減排需求。在這種情況下，專門針對溫室氣體減排的碳市場可以成為中國氣候治理的主導(dǎo)性政策手段。

 

碳市場可以起到兩大重要作用。首先，碳市場提供了顯性的碳價信號，能夠引導(dǎo)市場主體優(yōu)化氣候容量資源的配置。其次，碳市場中的配額交易，使得不同減排主體的邊際減排成本趨于相等，有助于以最小社會成本實現(xiàn)既定的碳排放目標(biāo)。

 

碳市場提供了靈活的激勵機(jī)制，從而最大程度降低溫室氣體管控對經(jīng)濟(jì)的影響。碳價不僅能夠激勵生產(chǎn)者將碳排放因素納入要素投入與工藝技術(shù)選擇的考量中，也能激勵消費者在選擇商品和服務(wù)的過程中考慮碳排放，并且能夠激勵技術(shù)創(chuàng)新，誘發(fā)對氣候友好的技術(shù)變遷?？偟膩碚f，碳市場可以為市場機(jī)制在氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮作用提供集約的信息基礎(chǔ)。

 

為了充分發(fā)揮全國碳市場的作用，首先應(yīng)當(dāng)完善全國碳市場的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和市場機(jī)制建設(shè)，以保證碳市場的活力。在產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，全國碳市場應(yīng)進(jìn)一步明確碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性。在市場機(jī)制建設(shè)方面，全國碳市場應(yīng)當(dāng)利用拍賣等手段來激活一級市場，在免費分配的同時，增強(qiáng)碳市場的價格發(fā)現(xiàn)能力。其次，全國碳市場也應(yīng)該考慮借助碳金融工具來活躍二級市場。金融工具，尤其是碳期貨、碳期權(quán)與碳遠(yuǎn)期等金融交易工具可以增加市場交易主體，降低交易成本，對提升市場活躍度有重要意義。

 

中國環(huán)境報：《政府工作報告》中提到今年工作時，圍繞扎實做好碳達(dá)峰、碳中和各項工作，提出了一些具體任務(wù)，比如制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等，您是如何理解的？該如何落地，您有哪些建議？

 

張俊杰：針對碳達(dá)峰、碳中和提出的各項具體任務(wù)，體現(xiàn)了國家倡導(dǎo)法治化與市場化兩大原則來應(yīng)對氣候變化。

 

制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，具有重要的意義。首先，碳排放達(dá)峰的成效在很大程度上取決于地方政府執(zhí)行中央應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略的力度。通過行動方案可以明確地方政府的責(zé)任，通過碳排放目標(biāo)與實施藍(lán)圖，讓應(yīng)對氣候變化行動有法可依、有據(jù)可查。其次，行動方案規(guī)劃減排路線圖，通過漸進(jìn)的方式提高溫室氣體管制強(qiáng)度，能夠給市場主體以充分的適應(yīng)與調(diào)整機(jī)會，避免低碳轉(zhuǎn)型使高碳行業(yè)與相關(guān)從業(yè)人員陷入困境。

 

溫室氣體排放主要取決于經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與效率、能源結(jié)構(gòu)三大因素。在中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提下，必須通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提高能效降低對高碳產(chǎn)業(yè)和高碳基礎(chǔ)設(shè)施的依賴，以及通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)減少對化石燃料的依賴。除了可再生能源外，也強(qiáng)調(diào)了煤炭清潔高效利用與核電，應(yīng)當(dāng)是在長遠(yuǎn)氣候目標(biāo)與中國能源資源稟賦的現(xiàn)實之間做的一項權(quán)衡。

 

《政府工作報告》大力倡導(dǎo)了應(yīng)對氣候變化的市場化手段，除了碳市場，還提出了所得稅優(yōu)惠、用能權(quán)交易市場、綠色金融三大基于市場的政策工具。充分利用市場化的手段來促進(jìn)碳減排與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這與對環(huán)境污染問題的治理有很大不同。