加快建立我國碳排放權(quán)交易法律體系

“中國將力爭2030年前達(dá)到二氧化碳排放峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”“3060目標(biāo)”是我國向國際社會作出的碳達(dá)峰、碳中和的鄭重承諾，是黨中央的重大戰(zhàn)略決策，已成為我國“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。利用市場交易機(jī)制，建設(shè)配套的法律制度體系則是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“3060目標(biāo)”的重大制度舉措。

 

在國家層面，國家發(fā)改委于2011年10月即印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，先行批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并要求各試點(diǎn)地區(qū)研究制定碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理辦法，明確試點(diǎn)的基本原則等。2021年2月至5月間，生態(tài)環(huán)境部連續(xù)頒布《碳排放交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》及《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》。就此，我國碳排放權(quán)交易進(jìn)入全國統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一交易的發(fā)展期。

 

國際上來看，1992年出臺的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）是第一部為應(yīng)對全球氣候變化挑戰(zhàn)而制定的公約；1997年12月在日本京都召開的《公約》第三次締約方大會達(dá)成了《京都議定書》；2009年12月7日的《哥本哈根協(xié)議》維護(hù)了《公約》和《京都議定書》確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；第21屆聯(lián)合國氣候變化大會上通過的《巴黎協(xié)定》于2016年11月4日正式實(shí)施，為2020年后全球應(yīng)對氣候變化行動作出了制度安排。

 

另外，歐洲議會和歐盟理事會于2003年10月批準(zhǔn)《建立歐盟溫室氣體排放配額交易體系指令》，要求于2005年1月1日建立歐盟碳交易體系。英國則是世界上較早采取制度措施應(yīng)對氣候變化的國家之一，2002年即建立了英國碳排放交易體系，成為全球首個建立全國統(tǒng)一碳市場的國家，其確立的碳排放與碳交易雙重監(jiān)管制度已成為國際通行做法。

 

我國應(yīng)進(jìn)一步完善碳排放權(quán)交易體系架構(gòu)，加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易法律體系建設(shè)，適時制定碳排放權(quán)交易法。為此，建議：

 

依法建立國家統(tǒng)一監(jiān)管下碳排放權(quán)交易市場架構(gòu)。一方面,規(guī)范形成統(tǒng)一的交易和登記結(jié)算場所。參照證券交易、期貨交易實(shí)踐，碳排放權(quán)交易也應(yīng)有全國性的交易機(jī)構(gòu)和登記結(jié)算機(jī)構(gòu)作為平臺，不僅能實(shí)現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一性，也有利于商事交易的高效便捷;另一方面，應(yīng)依法確立國家統(tǒng)一監(jiān)管主體。從碳排放權(quán)作為一種商品甚至作為金融產(chǎn)品在交易所進(jìn)行交易的角度而言，主管證券和期貨交易的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)顯然更加具有應(yīng)對市場風(fēng)險的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)；碳排放權(quán)交易作為一項(xiàng)以發(fā)展生態(tài)、保護(hù)環(huán)境為主要目的的制度設(shè)計(jì)，由生態(tài)環(huán)境部門在碳排放權(quán)配額方面實(shí)施監(jiān)管權(quán)，則具有更強(qiáng)的針對性與全面性。

 

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和制度體系。從橫向?qū)用鎭砜?，?yīng)至少包括有關(guān)碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算方面內(nèi)容，涉及交易主體、中介機(jī)構(gòu)和注冊登記機(jī)構(gòu)、交易場所等各市場參與主體，以求監(jiān)管規(guī)則的全面和完善。從縱向?qū)用鎭砜?，參考證券、期貨交易管理經(jīng)驗(yàn)，可以在“大法”（法律）的引領(lǐng)和統(tǒng)籌下，出臺并完善國務(wù)院和相關(guān)主管部門制定的監(jiān)管規(guī)則、注冊登記機(jī)構(gòu)和交易場所制定的監(jiān)管細(xì)則以及行業(yè)協(xié)會出臺的自律管理規(guī)則，從而自上而下形成包括行政監(jiān)督管理、交易所和行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管在內(nèi)的全方位管理體系。

 

應(yīng)依法完善碳排放配額總量和分配制度，這是碳排放權(quán)交易的前提。依法確認(rèn)碳排放權(quán)的法律屬性，這是碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)。碳排放權(quán)的法律屬性尚不明確是我國碳交易市場體系建設(shè)發(fā)展中的一大掣肘，應(yīng)將其界定為證券類資產(chǎn)。還應(yīng)加強(qiáng)碳排放信息披露制度建設(shè)，這是碳排放權(quán)交易的保障。碳排放信息披露制度應(yīng)至少明確政府（管理者）和企業(yè)（排放者）兩類主體的義務(wù)。此外，還應(yīng)關(guān)注中國碳市場的國際化問題，設(shè)計(jì)與國際接軌、打通國內(nèi)國際碳交易市場的制度，這是碳排放交易的重要內(nèi)容。可以充分利用“一帶一路”合作契機(jī)，加強(qiáng)與國際碳交易市場的合作，建立“全球碳市場連通機(jī)制”，參考中國金融市場的做法，建立類似滬港通、深港通、滬倫通、中德D股通的制度，實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)相關(guān)國家碳市場在風(fēng)險可控前提下的有效連通。

 

（作者系全國政協(xié)委員，中華全國律師協(xié)會監(jiān)事長）