全球復(fù)蘇進(jìn)行時|英國:重抓就業(yè),關(guān)注基建,新氣候承諾能否實現(xiàn)?

文章來源:綠色和平發(fā)布碳交易網(wǎng)2020-12-11 09:30

世界氣象組織最新一期的《溫室氣體公報》顯示,由于新冠肺炎疫情對交通和重工業(yè)的影響,2020年全球碳排放量大幅下降。然而,從溫室氣體的累積濃度上看,疫情的爆發(fā)僅僅很小程度減緩了其上升速度[1]。當(dāng)各國政府開始為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而大力度投資時,若為追求經(jīng)濟(jì)快速增長而重點投資于高碳行業(yè)(例如:電力、航空和汽車制造業(yè)),則會對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的全球溫控目標(biāo)造成阻礙[2]。
 
英國,作為世界上第一個在立法層面上承諾到2050年實現(xiàn)凈零排放的重要經(jīng)濟(jì)體,在兼顧減排放和促增長方面,有較豐富的理論和實踐經(jīng)驗。英國首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)宣布復(fù)蘇“新政(New Deal)”時承諾要創(chuàng)造一個“更強(qiáng)大、清潔、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)”。在本月底聯(lián)合國氣候雄心峰會(Climate Ambition Summit)前夕,約翰遜進(jìn)一步承諾——將以領(lǐng)先全球重要經(jīng)濟(jì)體的最快速度減少溫室氣體排放,并設(shè)立到2030年之前將英國的溫室氣體排放量至少降低到1990年水平的68%的目標(biāo)[3]。因此,分析英國在面臨此次150年來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退時所采取的復(fù)蘇策略,能夠在一定程度上給中國的二氧化碳排放達(dá)峰行動計劃及”十四五“規(guī)劃的制定和實施帶來借鑒意義。
 
綠色和平及環(huán)保人士呼吁英國政府關(guān)注氣候變化緊迫性,加大氣候治理力度。© Robert Ormerod / Greenpeace
 
英國疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇概覽
 
整體來看,受疫情持續(xù)的影響,英國經(jīng)濟(jì)在第一季度收縮了2.5%,第二季度經(jīng)濟(jì)收縮加劇,比第一季度降低19.8%,環(huán)比收縮21.5%。第三季度有所起色,較第二季度回升了15%[4]。為應(yīng)對新冠肺炎疫情,英國政府采取了“三階段式”疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃。
 
圖片
2019第一季度至2020年第三季度英國GDP概況(單位:百萬英鎊) © Greenpeace
 
階段一:限制和保護(hù)
 
2020年3月,隨著疫情在國內(nèi)傳播速度加快,英國政府采取了一系列旨在限制病毒傳播和保護(hù)公民健康和就業(yè)的措施,包括限制旅行、控制社交距離和人數(shù),關(guān)閉娛樂場所等非必需場所等,同時增加檢測力度。此外,英國政府還出臺了覆蓋多領(lǐng)域、多人群福祉的指南和政策。例如,為確保弱勢兒童安全,政府投資760萬英鎊,設(shè)立“弱勢兒童國家慈善機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略救濟(jì)基金”(The Vulnerable Children National Charities Strategic Relief Fund),向因疫情受到經(jīng)濟(jì)損失的兒童慈善機(jī)構(gòu)提供支持,以確保其能夠繼續(xù)為弱勢兒童提供服務(wù)與保護(hù)[5]。
 
截至2020年6月19日,英國為個人、企業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了共計2815億英鎊的資金支持,包括1587億英鎊的直接財政支持,以及1228億英鎊的延期納稅額和貸款支持。其中,通過就業(yè)保留(Job Retention Scheme)和個體戶收入支持計劃(Self-Employment Scheme),已有超過1100萬人獲得了就業(yè)支持。減稅,暫緩繳稅、直接現(xiàn)金補(bǔ)助,以及政府支持的貸款等輔助方式幫助超過一百萬家企業(yè)避免了裁員危機(jī)。醫(yī)療服務(wù)體系、學(xué)校、公共交通等密切關(guān)注民生的公共部門也獲得了490億英鎊的撥款,得以維持運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。
 
階段二:重抓就業(yè)
 
根據(jù)英國國家統(tǒng)計辦公室勞動力調(diào)查(Labour Force Survey)的數(shù)據(jù)顯示,自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來,英國失業(yè)率持續(xù)上升。第三季度失業(yè)率為4.8%,約162萬人失業(yè),較上一季度增加24.3,比去年同期增加31.8萬[7]。6 月30日,英國首相鮑里斯·約翰遜宣布了以“建設(shè)、建設(shè)、再建設(shè)(Build, Build, Build)”為主題的刺激經(jīng)濟(jì)“新政”,提出的愿景包括:投資并加速全英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);促進(jìn)清潔且綠色的復(fù)蘇;改革城市規(guī)劃體系,為建立適宜居住的房屋清除障礙;加強(qiáng)國家和地方政府的聯(lián)結(jié)和韌性。該系列計劃旨在戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情危機(jī)并利用此次機(jī)會來解決英國過去三十年中懸而未決的各種問題,并助力英國重建得更加美好(build back better)、更加綠色(build back greener)、更加快速(build back faster),同時宣布了旨在支持就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的50億英鎊基礎(chǔ)建設(shè)投資項目[8]。
 
7月8日,英國財政大臣里希·蘇納克(Rishi Sunak)宣布了資金規(guī)模達(dá)300億英鎊的就業(yè)計劃(A Plan for Jobs),明確提出“就業(yè)”是英國復(fù)蘇第二階段的重點,公布了“支持就業(yè)”、“保護(hù)就業(yè)”及“創(chuàng)造就業(yè)”三部分的“一攬子”計劃。該計劃提供了約翰遜“新政”中宣布的50億的基礎(chǔ)建設(shè)投資細(xì)節(jié),且加入了更多與就業(yè)相關(guān)的考量和布局,包括:就業(yè)啟動計劃(Kickstart Scheme)、工作保留獎金(Job Retention Bonus)、暫降增值稅等[9]。
 
階段三:重建
 
原定秋季發(fā)布的《政府2020年支出審議報告》(Spending Review 2020)中,將公布英國第三階段“重建”計劃,但因疫情原因發(fā)布推遲。作為部分替代,英國政府于9月24日發(fā)布了《冬季經(jīng)濟(jì)計劃》[10],包括了進(jìn)一步支持就業(yè)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及支持公共服務(wù)三方面的政策決定。就業(yè)方面,強(qiáng)調(diào)了政府希望通過一系列計劃,防止勞動者技能下降,維持勞動者與企業(yè)之間雇傭關(guān)系,支持個體戶,同時確保企業(yè)能夠應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的長期挑戰(zhàn)。
 
例如,“就業(yè)支持計劃”(Job Support Scheme)是一項針對用工需求低靡企業(yè)的新薪酬補(bǔ)貼政策,以幫助其留住員工。隨后,財政大臣蘇納克于10月22日宣布政府將增加“冬季經(jīng)濟(jì)計劃”中對勞動者(包括個體戶)和企業(yè)的資金支持力度,拓寬覆蓋范圍,確保在這段特殊時期內(nèi)英國公民的生計能夠得到保障[11]。11月25日,英國2020年支出審議報告終于發(fā)布,其中明確了三大優(yōu)先事項:保護(hù)人民健康、生計和企業(yè)并戰(zhàn)勝疫情;加強(qiáng)公共服務(wù);實現(xiàn)史無前例的基礎(chǔ)建設(shè)投資[12]。英國財政部表示,2021年將投資1000億英鎊,以刺激經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)。此外,考慮到2021年疫情余波難了的可能性尚存,該報告還為明年的公共服務(wù)領(lǐng)域預(yù)算增添了一筆金額550億英鎊的資金。其中,政府為“就業(yè)計劃”增資14億英鎊,以增加英國就業(yè)中心(Job Centre Plus)的業(yè)務(wù)承接能力,并投資29億英鎊設(shè)立為期三年的“重啟計劃”(Restart Programme),預(yù)計將為超過100萬失業(yè)者提供密集和量身定制的就業(yè)支持服務(wù)[13]。
 
英國就業(yè)扶持政策亮點
 
縱觀英國復(fù)蘇政策中的就業(yè)舉措,可梳理出“培養(yǎng)”、“綠色”、“快速”三個特點。
 
培養(yǎng)
 
“我堅信人才培養(yǎng)意義重大。我們要讓這個國家的每個人都能獲得所需的機(jī)會。” 
—— 鮑里斯·約翰遜
 
英國首相約翰遜認(rèn)為,在過去的一個世紀(jì)里,英國未對教育事業(yè)進(jìn)行足夠的投資,也沒有給青年人提供充足的獲得實用技能的資源[14]。疫情暴露出的英國人才短缺問題,使其在氣候危機(jī)和公共衛(wèi)生危機(jī)雙重沖擊下,還經(jīng)歷了一場“技能危機(jī)”[15]。數(shù)據(jù)顯示,2020年,英國有超過70萬公民遭遇輟學(xué)。對此,英國投入高達(dá)37億英鎊資金,一方面為勞動者提供更多技能培訓(xùn)資源;另一方面為企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼,鼓勵雇傭年輕員工,增加學(xué)徒和實習(xí)機(jī)會。
 
其中,投資20億英鎊的“就業(yè)啟動計劃”(Kickstart Scheme)將給雇主提供為期6個月的工資支付支持,為有長期失業(yè)風(fēng)險的16-24歲的青年人創(chuàng)造每周工作時間不少于25小時的體面就業(yè)機(jī)會[16],旨在幫助他們建立職場信心、積累技能和經(jīng)驗,增加其之后找到長期穩(wěn)定工作的可能性。截至11月12日,已有1.9萬失業(yè)青年人受益于該計劃[17]。
 
此外,另有16億英鎊被用于增加找工作、技能培訓(xùn)和學(xué)徒等資源。例如,有1700萬英鎊投資于行業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校,使英格蘭內(nèi)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會增加兩倍,以幫助勞動者增加就業(yè)競爭力;政府將設(shè)立“建筑人才保留計劃”(Construction Talent Retention Scheme),防止有失業(yè)風(fēng)險的建筑行業(yè)勞動者技能流失,并為其進(jìn)行全國范圍的資源鏈接和就業(yè)安置服務(wù)[18]。
 
綠色 
 
“我們還將使英國重建得更加綠色、更加美麗。” 
—— 鮑里斯·約翰遜
 
在刺激經(jīng)濟(jì)和解決失業(yè)問題的同時,為兼顧2050年之前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo),英國政府進(jìn)行了多項以應(yīng)對氣候變化和創(chuàng)造就業(yè)為目的基礎(chǔ)建設(shè)投資。首相約翰遜宣布其“新政”中的“一攬子”基礎(chǔ)建設(shè)計劃時,其中有一項4000萬英鎊的“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”(Green Recovery Challenge Fund)[19],慈善機(jī)構(gòu)和環(huán)境機(jī)構(gòu)可申請5萬至500萬英鎊的資金以開展自然保護(hù)和恢復(fù)項目。該資金預(yù)計創(chuàng)造3000個就業(yè)機(jī)會,并保護(hù)多達(dá)2000個現(xiàn)有崗位[20]。在11月25日的2020年支出審計報告中,又對此筆“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”進(jìn)行了4000萬英鎊的追加投資[21],資金總規(guī)模達(dá)8000萬英鎊。在“就業(yè)計劃”中,也有31億英鎊的建筑能效改造計劃,覆蓋私人住房、社會福利住房及包括學(xué)校和醫(yī)院在內(nèi)的公共建筑,旨在實現(xiàn)節(jié)能減排的同時帶來就業(yè)效益。
 
11月12日,英國政府提出了“到2030年創(chuàng)造200萬個綠色就業(yè)機(jī)會”的目標(biāo),并成立“綠色就業(yè)特別工作組”(Green Jobs Task Force),以解決當(dāng)前及未來低碳經(jīng)濟(jì)對于高技能人才培養(yǎng)的需求[22]。隨后的一周內(nèi),首相約翰遜宣布了資金規(guī)模達(dá)120億英鎊的英國綠色工業(yè)革命(Green Industrial Revolution)“十項計劃”,涵蓋可再生能源、新能源汽車、住宅能源改造、碳捕集技術(shù)等[23]。最新的2020年政府支出審計報告中,明確了“十項計劃”的資金分配,包括19億英鎊投資于零排放汽車轉(zhuǎn)型,11億英鎊投資于房屋和建筑物能效升級,10億英鎊投資于碳捕集與封存基礎(chǔ)設(shè)施等。該“十項計劃”預(yù)計在2030年之前,可在全國范圍內(nèi)創(chuàng)造25萬個高技能綠色就業(yè)機(jī)會[24],并減少180兆噸二氧化碳排放[25]。
 
快速 
 
“我們將盡可能快地使盡可能多的人恢復(fù)正常生活。” 
—— 鮑里斯·約翰遜
 
為緩解快速下滑的GDP和日益增加的失業(yè)率,英國政府認(rèn)為,資金部署與項目落實,“速度”至關(guān)重要。英國政府成立“‘項目速度’特別工作組”(’Project Speed’ Taskforce),由財政大臣蘇納克領(lǐng)導(dǎo),旨在以更具效率的戰(zhàn)略性方式縮短重要政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)、設(shè)計和交付周期。英國政府設(shè)立的“建設(shè)基金”(Getting Building Fund)將與各城市合作,在2020-2021年間給當(dāng)?shù)氐胤?ldquo;萬事俱備(shovel-ready)”的基礎(chǔ)建設(shè)項目——即技術(shù)成熟、前期準(zhǔn)備工作充足或需求較少的項目。一共撥款9億英鎊,投資基于各地方優(yōu)勢,以推動這些項目盡快啟動,刺激經(jīng)濟(jì)并產(chǎn)生就業(yè)效益。此基金投資的項目將包括:發(fā)展和重建地方中心、綠色基建和清潔能源、提升交通數(shù)字化、創(chuàng)新和科技中心等[26][27]。此外,項目審批流程的效率也有明顯提高,6月30日宣布計劃后至8月4日,已有逾300個項目獲批。這項投資預(yù)計將為英國提供多達(dá)45000套住房,創(chuàng)造多達(dá)85000個就業(yè)機(jī)會,并減少約6.5萬噸的二氧化碳排放[28]。
 
遺憾與展望
 
縱觀英國復(fù)蘇計劃,盡管“綠色”、“氣候”、“環(huán)境”等在政策舉措中被高頻提起,但包括綠色和平(英國)、綠色聯(lián)盟(Green Alliance)、地球之友(英國)等多個環(huán)保組織依然對其復(fù)蘇的“綠色”程度表示擔(dān)憂,認(rèn)為新政對建筑和道路等基礎(chǔ)建設(shè)的大力投資不僅可能對自然環(huán)境構(gòu)成威脅,還可能減緩英國遏制氣候變化的進(jìn)程[29]。“自2010年以來,英國政府在脫碳和住房節(jié)能改造政策方面的探索非常失敗。”貿(mào)易機(jī)構(gòu)建筑生產(chǎn)協(xié)會(Construction Productions Association)的經(jīng)濟(jì)主管諾布爾·弗朗西斯(Noble Francis)說。
 
在綠色就業(yè)方面,英國政府也曾作出過野心勃勃的創(chuàng)造“綠色就業(yè)”的承諾,但后期并沒有很好地落實。例如,聯(lián)合政府于2010年宣布了一項“綠色協(xié)議(Green Deal)”,以創(chuàng)造多達(dá)25萬個綠色工作崗位,但五年后該計劃被取消[30]。許多低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的高管們也表示,“綠色就業(yè)”在實踐中很難進(jìn)行清晰定義,如何對失業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)使其進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)也難度較大。
 
盡管在公布2020年支出審議報告時,英國政府再次表示“疫情后的復(fù)蘇必須是綠色的”、“英國將在國際應(yīng)對氣候變化中起到領(lǐng)頭作用”的堅定決心[31],但是,為實現(xiàn)各項承諾和愿景,英國政府還需確保每一筆資金下至項目層面的合理分配和落實。
 
綠色和平(英國)為此專門撰寫了《綠色復(fù)蘇:我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)》[32]政策指南,提出了一份旨在以更大力度恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和勞動力市場、實現(xiàn)氣候目標(biāo)的綠色復(fù)蘇計劃,闡釋英國本屆議會期內(nèi)將如何用1000億英鎊的在清潔交通、綠色建筑、智慧能源和自然與循環(huán)經(jīng)濟(jì)四大領(lǐng)域中的投資,創(chuàng)造180萬個綠色就業(yè)機(jī)會[33],并發(fā)布了《英國的綠色投資與就業(yè)效益》[34],就此筆綠色投資資金的就業(yè)效益進(jìn)行了進(jìn)一步分析。
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