生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣所所長雷宇：以城市為單元的精細(xì)管理助力我國大氣污染防治及協(xié)同應(yīng)對氣候變化

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的背景下，我國面臨著來自空氣污染和氣候變化的雙重挑戰(zhàn)。城市是政策落地實施的基本單元，是實現(xiàn)碳排放達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵。近日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)大一般性辯論上提出“中國力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”的氣候目標(biāo)（以下簡稱“一達(dá)峰、一中和”目標(biāo)），為城市繼續(xù)推進(jìn)碳排放和空氣質(zhì)量協(xié)同管理工作提供了強(qiáng)大的驅(qū)動力。

 

在能源基金會資助下，清華大學(xué)與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合成立“中國城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)及碳排放達(dá)峰研究”項目組（以下簡稱“雙達(dá)”項目組），將通過調(diào)研、采訪等方式梳理城市“空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與碳排放達(dá)峰”減排政策措施、構(gòu)建典型案例庫，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)城市尺度未來能源與排放動態(tài)預(yù)測模型，全面分析我國城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰“雙達(dá)”之間的協(xié)同效應(yīng)，為推動城市層面“雙達(dá)”目標(biāo)的實現(xiàn)提供技術(shù)支持和決策依據(jù)，也及時為國家層面“十四五”規(guī)劃編制提出相關(guān)政策建議。

 

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣所所長雷宇研究員帶領(lǐng)科研團(tuán)隊開展了關(guān)于“城市空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化協(xié)同管理（以下簡稱協(xié)同）”研究工作，在城市“雙達(dá)”的管理思路、管理規(guī)劃、達(dá)標(biāo)技術(shù)路徑等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了探索。“雙達(dá)”項目組對該研究團(tuán)隊負(fù)責(zé)人雷宇研究員進(jìn)行了專訪。

 

“雙達(dá)”項目組：現(xiàn)階段，我國正面臨著空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和氣候變化應(yīng)對的雙重挑戰(zhàn)，您帶領(lǐng)科研團(tuán)隊開展了關(guān)于“城市空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化協(xié)同管理”的研究，這項研究為何選擇城市作為研究對象，城市扮演了怎樣的角色？

 

雷宇：城市在清潔空氣管理工作中扮演著非常重要的角色。首先，這是有法可依的，《中華人民共和國大氣污染防治法》中規(guī)定“未達(dá)到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施，按照國務(wù)院或省級人民政府規(guī)定的期限達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，城市的人民政府必須依法執(zhí)行。其次，中國實現(xiàn)2030年前碳排放達(dá)峰目標(biāo)，城市需要先行。人類的能源消費和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市區(qū)域，城市始終是控制碳排放的主戰(zhàn)場。最后，從國內(nèi)外行政管理經(jīng)驗來看，城市都是國家宏觀政策自上而下落實的主體，是推動、落地政策實施的基礎(chǔ)。

 

因此，城市管理兼具“宏觀定位”與“微觀治理”的特點。與縣級管理相比，城市管理還要關(guān)注宏觀引領(lǐng)、綜合布局；與省級管理相較，城市管理則更能關(guān)注微觀領(lǐng)域、精細(xì)管理。城市既能夠因地制宜地制定一些具體措施，同時又能督促和監(jiān)督這些措施的有效執(zhí)行，扮演了協(xié)同管理“細(xì)胞”的角色。

 

“雙達(dá)”項目組：依據(jù)團(tuán)隊研究成果，我國城市層面在“空氣質(zhì)量改善及氣候變化應(yīng)對”這兩個方面分別取得了哪些成績？

 

雷宇：目前我國不少城市在空氣質(zhì)量管理工作中創(chuàng)新管理手段，取得有益進(jìn)展。綜合來看，這類城市基本上均具備較強(qiáng)的主觀能動性。具體來說，此類城市具備兩個特點：一是“社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好”，空氣質(zhì)量改善是此類城市進(jìn)一步推動生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)；二是“自我提升意愿強(qiáng)烈”，希望通過空氣質(zhì)量改善提升核心競爭力，使其在未來發(fā)展中搶占一定先機(jī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，在此類“先行”城市的帶動下，會有更多城市將空氣質(zhì)量改善作為未來自身發(fā)展的目標(biāo)、重點和契機(jī)。

 

關(guān)于協(xié)同治理，雷宇進(jìn)一步補(bǔ)充道：我國各個城市經(jīng)濟(jì)實力、空氣質(zhì)量、碳排放等基本情況差異較大，協(xié)同治理進(jìn)程存在差距。部分城市行動快，取得較好成績，如深圳市和北京市：近十年來深圳市在空氣質(zhì)量不斷改善、碳排放強(qiáng)度不斷削減的基礎(chǔ)上，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也取得了令人矚目的成績，這得益于深圳市在各階段、各方面工作的規(guī)劃與推進(jìn)都具有一定前瞻性。北京市則通過深入調(diào)整優(yōu)化“四大結(jié)構(gòu)”的策略在城市空氣質(zhì)量改善及氣候變化應(yīng)對方面取得了突破性進(jìn)展，其成績受到了國際社會的積極評價。但是總體而言，絕大多數(shù)城市社會發(fā)展水平相對滯后、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和協(xié)同治理能力仍有待進(jìn)一步提高。

 

“雙達(dá)”項目組：針對“十四五”規(guī)劃及未來中長期規(guī)劃，特別是在習(xí)近平總書記提出了“一達(dá)峰、一中和”的新氣候目標(biāo)之后，我國城市“雙達(dá)”工作將面臨怎樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)？ 

 

 

雷宇：習(xí)總書記提出的新氣候目標(biāo)已向國際社會充分展現(xiàn)了中國在實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰方面的強(qiáng)大信心和進(jìn)一步推進(jìn)碳減排工作的堅定決心。新的氣候目標(biāo)將會在“十四五”期間幫助一些城市堅定“雙達(dá)”的信心，為推動城市“雙達(dá)”工作提供了更為強(qiáng)大的驅(qū)動力。在此背景下，城市需進(jìn)一步思考發(fā)展定位、發(fā)展路徑選擇和產(chǎn)業(yè)布局等宏觀問題，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展和雙達(dá)進(jìn)程。

 

城市“雙達(dá)”工作必然也會面臨一定挑戰(zhàn)。首先，很多城市在碳減排方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)相對不足，治理體系的系統(tǒng)性相對較弱，在低碳化發(fā)展規(guī)劃、任務(wù)措施制定、執(zhí)行和評估等各環(huán)節(jié)具體工作的開展都會面臨較大挑戰(zhàn)。其次，與碳減排管理目標(biāo)不同，城市空氣質(zhì)量管理目標(biāo)相對清晰?，F(xiàn)階段“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)尚處于國家層面，如何將其細(xì)化到城市層面并提供配套技術(shù)方法、管理體系是城市“雙達(dá)”工作面臨的又一大難點。總而言之，城市“雙達(dá)”工作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，但總體而言機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。

 

“雙達(dá)”項目組：目前大多城市普遍在空氣質(zhì)量管理方面有較好基礎(chǔ)，而在碳排放管理方面基礎(chǔ)能力相對薄弱。“雙達(dá)”工作在管理體系方面應(yīng)如何推進(jìn)？ 

 

 

雷宇：碳排放和空氣質(zhì)量協(xié)同管理是“雙達(dá)”工作的關(guān)鍵。目前來看，碳減排和空氣質(zhì)量管理目標(biāo)的一致性更加鮮明，通過建立一套協(xié)同管理體系并實施一系列增效措施，有助于協(xié)同實現(xiàn)兩種目標(biāo)。長遠(yuǎn)來看，碳排放和空氣質(zhì)量管理工作的協(xié)同效應(yīng)將會越來越顯著。但“雙達(dá)”目標(biāo)的實現(xiàn)不會一蹴而就，協(xié)同管理是一個過程，需綜合考量技術(shù)方法、目標(biāo)設(shè)定、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等因素。

未來碳減排和空氣質(zhì)量協(xié)同管理工作的開展首先需要探究二者的共同點，抓住協(xié)同治理的切入點。以能源為例，它與產(chǎn)業(yè)、交通、工業(yè)和社會生活息息相關(guān)，是協(xié)同管理的重要抓手之一，因此“雙達(dá)”工作的總體思路可以是率先在能源領(lǐng)域建立一系列技術(shù)方法，然后再根據(jù)管理需求制定和落實相應(yīng)措施，逐步推進(jìn)實現(xiàn)“雙達(dá)”目標(biāo)。

 

“雙達(dá)”項目組：最后一個問題，也是最重要的問題，持續(xù)推進(jìn)“雙達(dá)”工作，城市該怎么做，如何尋求更大突破？

 

雷宇：一方面，仍需促進(jìn)城市間交流合作。不少城市結(jié)合自身特點制定并實施了因地制宜的措施，空氣質(zhì)量管理工作取得了一定成績，但城市之間欠缺交流與合作。我們希望不同類型的城市能夠結(jié)合自身特點開展相關(guān)工作，逐步摸索出獨具特色的工作重點、核心措施和治理方案，并形成城市之間可互相借鑒的地方特色經(jīng)驗。比如，在碳減排和空氣質(zhì)量協(xié)同治理方面，工業(yè)城市的工作重點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘第二產(chǎn)業(yè)的減排空間，而進(jìn)入后工業(yè)化時期的城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的釋放空間較小，其工作重點可能在調(diào)整優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、降低城市本身能耗等方面；能源結(jié)構(gòu)較“綠色”的城市（如成渝地區(qū)城市）和煤炭消費為主導(dǎo)的城市（如華北地區(qū)城市）在協(xié)同治理方面的工作重點也是不同的；從交通運輸結(jié)構(gòu)來看，對于機(jī)動車保有量較大的城市，道路交通減排是協(xié)同治理的關(guān)鍵。

 

近期，在能源基金會支持下，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國環(huán)境科學(xué)研究院等多家單位與北京市、上海市等多個城市共同發(fā)起成立了“城市大氣綜合管理與低碳行動伙伴關(guān)系”（CAMCAP）智庫平臺。希望借助這樣一個綜合性、多元化平臺加強(qiáng)城市之間的溝通與交流，城市能夠在充分認(rèn)識自身所面臨的突出問題的前提下，學(xué)習(xí)其他城市的可取之處，取長補(bǔ)短，必要時可就相關(guān)工作開展合作。中國城市發(fā)展類型眾多，又各具特色，總結(jié)和梳理每一類型城市的特色經(jīng)驗和治理方案，將有助于發(fā)展“后進(jìn)”的城市多方位“汲取營養(yǎng)”，找到適合自身的解決方案。

 

另一方面，“空氣質(zhì)量管理與氣候變化應(yīng)對”協(xié)同效果初顯，仍需加強(qiáng)相關(guān)工作。從現(xiàn)有效果來看，部分現(xiàn)行環(huán)境管理政策及措施的實施帶來了顯著的協(xié)同效應(yīng)。但客觀來講，這些政策措施在設(shè)計之初并未將“協(xié)同效益最大化”作為目標(biāo)。因此，進(jìn)一步推進(jìn)“協(xié)同”管理應(yīng)重點開展以下三項工作：一是梳理和總結(jié)現(xiàn)有具有協(xié)同效應(yīng)的政策措施；二是強(qiáng)化和持續(xù)推廣具有協(xié)同效應(yīng)的政策措施；三是探索建立反映協(xié)同效果的指標(biāo)體系，并對具有協(xié)同效益的措施進(jìn)行排序，便于城市因地制宜地制定符合自身情況的治理方案。

 

第三方面，持續(xù)推進(jìn)“雙達(dá)”工作，仍需注重城市“精細(xì)化”管理，加強(qiáng)以下兩個方面的工作：一是提升地方管理人員的“精細(xì)化”能力，以確保各項空氣治理管理措施的精準(zhǔn)落實；二是提升落地措施的“精準(zhǔn)化”水平，即所采取的措施可切實解決該地方最突出的問題。