《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》政策解讀

8月初，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?，F(xiàn)就落實(shí)《通知》要求、穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作說(shuō)明如下。

 

一、當(dāng)前推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的意義和作用

 

今年4月底，我委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)通知（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號(hào)，以下簡(jiǎn)稱40號(hào)文），布置開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)工作。對(duì)此，各方面廣泛關(guān)注，給予積極評(píng)價(jià)，普遍認(rèn)為這是投融資機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于落實(shí)中央關(guān)于防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板決策部署，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。關(guān)于試點(diǎn)工作，再?gòu)?qiáng)調(diào)兩方面意義和作用。

 

（一）有利于構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。一方面，優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)是沉淀的財(cái)富、隱藏的資源。開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，盤活存量資產(chǎn)、廣泛募集各類資金，可用于新的補(bǔ)短板和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并在條件成熟時(shí)再進(jìn)行盤活，從而形成投資內(nèi)部的良性循環(huán)。另一方面，投資作為總需求的重要組成部分，其內(nèi)部的良性循環(huán)是構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要內(nèi)容，將為形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用。

 

（二）有利于落實(shí)新發(fā)展理念，促進(jìn)社會(huì)公眾共享改革發(fā)展成果。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)已在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，其中很多項(xiàng)目收益穩(wěn)定、回報(bào)率相對(duì)較高。依托這些項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，形成標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品并強(qiáng)制90%以上收益用于分紅，開(kāi)辟了社保、理財(cái)、社會(huì)公眾等各類資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的新渠道，大幅降低了投資門檻，有利于促進(jìn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念。

 

二、準(zhǔn)確把握基礎(chǔ)設(shè)施REITs的試點(diǎn)范圍

 

這次，兩部門聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推動(dòng)REITs試點(diǎn)工作，主要考慮是：從基本概念看，REITs（Real Estate Investment Trusts）實(shí)質(zhì)是基于優(yōu)良底層不動(dòng)產(chǎn)、獲得穩(wěn)定投資回報(bào)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。"不動(dòng)產(chǎn)"的概念涵蓋范圍十分廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般意義上的"房地產(chǎn)項(xiàng)目"。因此，將REITs理解為不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金更為準(zhǔn)確。從國(guó)外實(shí)踐看，REITs已廣泛應(yīng)用于交通、能源、市政、倉(cāng)儲(chǔ)物流、大數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，重點(diǎn)國(guó)家廣義基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs市值約占全部REITs市值的近1/2。從國(guó)內(nèi)資產(chǎn)看，當(dāng)前我國(guó)在交通能源、生態(tài)環(huán)保、城市建設(shè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量類型豐富的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了良好投資回報(bào)且具有一定增長(zhǎng)空間，為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。基礎(chǔ)設(shè)施REITs公開(kāi)上市后，有利于通過(guò)市場(chǎng)化方式倒逼企業(yè)改進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理方式、提升運(yùn)營(yíng)效率，提高項(xiàng)目收益和資產(chǎn)價(jià)值。

 

《通知》在40號(hào)文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了基礎(chǔ)設(shè)施試點(diǎn)的地區(qū)和行業(yè)范圍，以及項(xiàng)目需要滿足的基本條件。從地區(qū)看，鼓勵(lì)國(guó)家重大戰(zhàn)略、國(guó)家級(jí)新區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)。從行業(yè)看，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、新型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域項(xiàng)目。從項(xiàng)目自身看，要求權(quán)屬清晰、明確、可轉(zhuǎn)讓，投資回報(bào)良好，進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)階段。

 

三、項(xiàng)目合規(guī)性審查的核心要點(diǎn)

 

《通知》明確"基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目手續(xù)依法合規(guī)是試點(diǎn)工作順利開(kāi)展的必要前提"。項(xiàng)目合規(guī)性審查的重點(diǎn)是：

 

（一）符合國(guó)家重大戰(zhàn)略部署。黨的十八大以來(lái)，黨中央陸續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施了雄安新區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略。開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施相關(guān)國(guó)家重大戰(zhàn)略的重要舉措，試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)符合國(guó)家重大戰(zhàn)略部署和有關(guān)建設(shè)總體方案、發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)"促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展"的目標(biāo)。

 

（二）符合相關(guān)規(guī)劃要求。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃是國(guó)家或某一地區(qū)未來(lái)一段時(shí)間發(fā)展的指引，是確保協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，項(xiàng)目符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃才能不偏離發(fā)展方向。同時(shí)，項(xiàng)目還應(yīng)符合空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的具體要求。

 

（三）符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策。宏觀調(diào)控政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)階段性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而采取的總量和結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策，對(duì)投資活動(dòng)和項(xiàng)目建設(shè)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和約束力。產(chǎn)業(yè)政策是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要保障。試點(diǎn)項(xiàng)目必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策要求，必須符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和相關(guān)行業(yè)政策規(guī)定。

 

（四）依法依規(guī)辦理固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)。按照國(guó)務(wù)院"放管服"改革要求，目前固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)已大大簡(jiǎn)化。《通知》明確試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)取得的主要手續(xù)是依照相關(guān)法律法規(guī)必須辦理的。同時(shí)，《通知》明確這些手續(xù)應(yīng)以辦理時(shí)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、國(guó)家政策等為依據(jù)，判定其合法合規(guī)性。

 

《通知》印發(fā)后，有關(guān)方面對(duì)合規(guī)性審查的具體操作比較關(guān)心，這需要根據(jù)《通知》精神、結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，在審核過(guò)程中具體把握。例如，關(guān)于項(xiàng)目公司及發(fā)起人（原始權(quán)益人）近3年及一期的財(cái)務(wù)報(bào)告。其中，項(xiàng)目公司近3年及一期的財(cái)務(wù)報(bào)告均需經(jīng)過(guò)審計(jì)；發(fā)起人（原始權(quán)益人）近3年的財(cái)務(wù)報(bào)告需經(jīng)過(guò)審計(jì)，近一期的財(cái)務(wù)報(bào)表可根據(jù)實(shí)際情況把握。再如，關(guān)于預(yù)計(jì)未來(lái)3年凈現(xiàn)金流分派率。這是指扣除相關(guān)成本和費(fèi)用后可供分配的現(xiàn)金流與資產(chǎn)評(píng)估凈值的比值，即REITs投資人可預(yù)期的年化分紅回報(bào)率。

 

隨著試點(diǎn)逐步推進(jìn)，將根據(jù)申報(bào)項(xiàng)目的實(shí)際情況，進(jìn)一步豐富和完善相關(guān)要求和規(guī)定。

 

四、對(duì)募集資金用途的具體要求

 

開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的目的之一，是盤活存量資產(chǎn)、形成投資良性循環(huán)，從而構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。為此，《通知》對(duì)募集資金的用途作出了明確規(guī)定，對(duì)符合鼓勵(lì)方向的項(xiàng)目?jī)?yōu)先予以推薦。

 

募集資金的使用有3個(gè)依次遞進(jìn)、逐步深化的層次，層次越高就越符合鼓勵(lì)支持方向。一是明確了具體用途?；厥召Y金的使用應(yīng)明確具體用途和相應(yīng)金額、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，這是了解募集資金使用情況、便于推薦符合政策支持方向項(xiàng)目的前提。二是符合鼓勵(lì)支持方向。鼓勵(lì)將回收資金用于國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，以及新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，這是推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要。三是再投資項(xiàng)目條件成熟。鼓勵(lì)用于項(xiàng)目前期工作成熟的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目和新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這是盡早發(fā)揮募集資金效益的前提。

 

五、對(duì)PPP項(xiàng)目的具體要求

 

近年來(lái)，PPP模式的推廣應(yīng)用為基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)提供了潛在資產(chǎn)來(lái)源，但PPP項(xiàng)目前期工作復(fù)雜，涉及政策多且政策變化大。為了簡(jiǎn)化、優(yōu)化PPP項(xiàng)目申報(bào)工作，《通知》基于PPP項(xiàng)目核心特征、抓住合規(guī)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在充分考慮PPP模式發(fā)展歷史和實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了相關(guān)要求。

 

對(duì)2015年以來(lái)的PPP項(xiàng)目，《通知》提出了依法履行審核備手續(xù)、批復(fù)實(shí)施方案、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定社會(huì)資本方、規(guī)范簽訂PPP合同等4點(diǎn)具體要求。另外，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，鑒于2015年以前國(guó)家出臺(tái)過(guò)若干特許經(jīng)營(yíng)方面的政策，特別是2015年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。《通知》以該文件印發(fā)為節(jié)點(diǎn)，要求2015年以后批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)符合該文件規(guī)定，此前的項(xiàng)目應(yīng)符合當(dāng)時(shí)固定資產(chǎn)投資建設(shè)、特許經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)規(guī)定。

 

六、促進(jìn)項(xiàng)目持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)的要求

 

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供，關(guān)系國(guó)計(jì)民生；同時(shí)，項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)比較復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)性較高。發(fā)行REITs后，保持項(xiàng)目的持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，既是維護(hù)投資人權(quán)益、保障公共利益的重要根基，也是調(diào)動(dòng)原始權(quán)益人和基金管理人積極性、促進(jìn)REITs市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。鑒此，《通知》著重強(qiáng)調(diào)，"基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)是衡量試點(diǎn)成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)"。

 

關(guān)于如何促進(jìn)項(xiàng)目持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，建議從以下3個(gè)方面把握。一是在當(dāng)前公募基金相對(duì)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)上滿足條件的第三方運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)較少的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮原始權(quán)益人的專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力。二是基金管理人與運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的積極性，共同促進(jìn)運(yùn)營(yíng)效率的提高。三是在基金合同等相關(guān)法律文件中，應(yīng)合理界定基金管理人和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確約定解聘、更換外部管理機(jī)構(gòu)的條件和前提。對(duì)于符合運(yùn)營(yíng)要求、未出現(xiàn)約定解聘情形的，不應(yīng)隨意更換運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，以保持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性。

 

《通知》印發(fā)后，有關(guān)方面對(duì)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和時(shí)間等要求也比較關(guān)心。例如，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)和能力的判定。如發(fā)行REITs后項(xiàng)目仍由原運(yùn)營(yíng)公司實(shí)際實(shí)施管理，則主要判斷該運(yùn)營(yíng)公司相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和能力；如針對(duì)REITs項(xiàng)目新設(shè)立一家運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)查看新設(shè)立運(yùn)管公司的人員配備、公司治理和財(cái)務(wù)狀況，結(jié)合運(yùn)營(yíng)公司主要股東的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和能力進(jìn)行綜合判斷。再如，關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限判定。對(duì)于存在試運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目，如果試運(yùn)營(yíng)后即開(kāi)始收費(fèi)或取得經(jīng)營(yíng)收入，試運(yùn)營(yíng)時(shí)間可以計(jì)入運(yùn)營(yíng)時(shí)間；對(duì)于試運(yùn)行但沒(méi)有開(kāi)始收費(fèi)或未取得經(jīng)營(yíng)收入的，試運(yùn)行時(shí)間不計(jì)入運(yùn)營(yíng)時(shí)間。