增量配電改革的理想、底線與站位

      增量配電改革推進(jìn)已有三年多時間。正如同對一個三歲的孩子要建立基本的好壞是非觀、確立遠(yuǎn)大的理想和要堅守的底線，那么對已滿三歲的增量配電改革，也要確立三個理想、堅守三個底線、提升三個站位。
 

01

三個理想
 

　　第一是要讓每一個增量配電項目擁有充足的可調(diào)電源。當(dāng)前出于某些原因，增量配電想要獲得一個電源很難，甚至在一些地方被視為紅線，這是不正常的。承認(rèn)增量配電是電網(wǎng)，網(wǎng)內(nèi)擁有自己的電源是天經(jīng)地義的，不僅要有，還要品類多、應(yīng)有盡有，要充足，分散式風(fēng)電、分布式光伏、小水電、生物質(zhì)、燃機(jī)熱電冷、各類儲能、資源綜合利用等。配電網(wǎng)內(nèi)的可調(diào)電源不是自備電廠，而是不折不扣的公用電源；當(dāng)然如果網(wǎng)內(nèi)有真正的用戶自備電源，也要盡可能作為可調(diào)電源，友好地余缺互濟(jì)。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
 

　　第二是每一個增量配電項目都要有自己的調(diào)控中心。從基本的配網(wǎng)調(diào)度、監(jiān)控中心起步，逐步走向整合用戶用電用能管理的、源網(wǎng)荷一體、熱電冷一體的綜合能量管理中心，集成需求側(cè)響應(yīng)資源參與大市場。由此引申一點，增量配電不僅必須要有自己的調(diào)控中心或綜合能量管理中心，還要有自己的交易中心，這樣關(guān)于能源互聯(lián)網(wǎng)的各種先進(jìn)生產(chǎn)力才可以培育起來。
 

       第三是將增量配電的價格制定和調(diào)整權(quán)賦予同級政府。園區(qū)增量配電價格就可以由園區(qū)管委會來管，可以和配電業(yè)主商量著辦，在特許經(jīng)營合同中明確。增量配電往往是其所在地招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境重要的抓手，所在地政府和配電業(yè)主最知道怎樣在近期和長期的困難和收益中尋求平衡和可持續(xù)，而不必讓上一級或者上幾級的物價部門來操心。當(dāng)然關(guān)于增量配電與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算價格機(jī)制，特別是基本電費如何分割、以前的躉售電價如何切割成購電和輸配電價，需要上級價格部門出政策，現(xiàn)在可能是到了國家發(fā)改委出意見的時候了。

02

三個底線

       一是不能大用戶化，二是不能躉售化，三是不能供電局、供電所化。符合條件的大用戶可以轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能淪為大用戶；存量的躉售區(qū)域要盡可能轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能淪為躉售區(qū)域；最終現(xiàn)有供電局都要轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能變成現(xiàn)有供電局。

       這三個底線和前面三個理想是相互聯(lián)系的。現(xiàn)在有一股強(qiáng)大的力量就是要把增量配電牢牢摁在大用戶的定位、躉售區(qū)域的定位，或者把增量配電收編成一個供電局或者降格為供電所。如果前面三個理想不能實現(xiàn)突破，那么增量配電遲早會成為或者事實上的大用戶、躉售縣、供電所。這里面一方面需要改革部門和地方政府下更大力氣，另一方面也要防止一些條件好的增量配電業(yè)主小富即安，在一些小的灰色利益里面甘之如飴，樂于做大用戶、躉售縣和供電局。

 

03

三個站位

　　為了要實現(xiàn)這三個理想、守住這三個底線，增量配電改革要提升三個站位。

　　第一個站位是致力于整個供電環(huán)節(jié)的主體多元化，這是實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)的前提。只有在市場主體多元化的情況下，放開兩頭才可能實現(xiàn)。從上世紀(jì)八十年代“多家辦電”到后來“廠網(wǎng)分開”，可以說前四十年電改主要在發(fā)電側(cè)，實現(xiàn)了發(fā)電主體多元化，有效解決了我國缺電問題。下一步電改就要進(jìn)一步實現(xiàn)供電主體的多元化，直接在用戶端釋放改革紅利。一個供電營業(yè)區(qū)只要一個供電主體，但不同的營業(yè)區(qū)可以有不同的供電主體，這就是多元化。

　　這里有幾個問題值得思考：第一個問題是對多元化的認(rèn)識。到底有沒有必要搞多元化，多元到什么程度為好。多元化是否必要，這是一個改革的根本性問題，在十八大、十九大、十八屆三中全會精神和9號文中都明確了市場的決定性作用和打破壟斷引入競爭的改革方向，沒有多元市場主體，就無從搞市場、無從談競爭。按理說這個問題不應(yīng)該再困惑、糊涂和質(zhì)疑，但改革推進(jìn)過程中，從調(diào)研結(jié)果來看，確實還是有這樣的聲音，而且這些聲音還很多，很大。從微觀和局部層面來看，新的主體的引入，確實會增加一些成本，而且新的主體對比原有主體，無論從技術(shù)、人才，還是安全和成本控制等方面，往往確實都會存在許多劣勢，尤其在得不到應(yīng)有的扶持的情況下。那么為什么還要費力引入和培育新的主體，為什么不就讓一個主體一統(tǒng)天下去獲得規(guī)模優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和成本優(yōu)勢的好處呢？

　　在理論上，這是一個永恒的問題，關(guān)于企業(yè)和市場的邊界，壟斷和競爭的邊界，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)永遠(yuǎn)在探究。在實際中，要么是局部微觀層面的這些好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上整體宏觀層面的壞處，要么是其他方面的“壞處”大大超過了這些方面“好處”，或者是這個主體做不到把這些好處分享傳遞給社會，才使得大家下決心打破這一模式，拋棄這一模式。

　　所以，按理說，這一個問題已經(jīng)在多個領(lǐng)域，包括電信、郵政、民航等改革中也包括發(fā)電改革中爭論過和驗證過了，雖然可以在局部和微觀中找出許多關(guān)于主體多元的缺點壞處，但宏觀總體的優(yōu)點好處是有目共睹毋庸置疑的。同時這一問題也在多個綱領(lǐng)性文件中都已經(jīng)回答了，我們應(yīng)該把思想統(tǒng)一到黨中央國務(wù)院決策部署上來，而不應(yīng)該有不必要的困惑和搖擺，也不應(yīng)該在改革執(zhí)行過程中還有過多對當(dāng)初改革為什么要出發(fā)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。　　

　　第二個問題是如何對待已有多元供電主體。如果我們認(rèn)同推進(jìn)增量配電改革就是要構(gòu)建多元化供電主體，那么有個重要的問題就是對于那些業(yè)已存在的獨立供電主體包括地方電網(wǎng)、園區(qū)和獨立工礦自供區(qū)，是否應(yīng)該“保護(hù)”起來，并盡可能逐步將其轉(zhuǎn)化為增量配電？但現(xiàn)實情況是，在推進(jìn)增量配電改革的這三年過程中，許多原有獨立供電主體被接收了，且大部分是采用無償劃轉(zhuǎn)的方式。然而，即使要被接收，也盡量要結(jié)合國企改革，建立多元股權(quán)治理結(jié)構(gòu)，頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），成為一種新型供電主體為好，而不是簡單被吸收。對于增量配電中由電網(wǎng)企業(yè)控股的項目，也應(yīng)作為獨立供電主體，保證財務(wù)、運營和法律上的獨立性，而不能被簡單并表納入電網(wǎng)企業(yè)作為一個新的供電局，這樣就失去了改革的意義。

　　再一個相關(guān)聯(lián)的問題是對于這些已有的和新生的多元供電主體是否應(yīng)該有一定的傾斜政策？是否應(yīng)該引入一定的“特區(qū)”思維來推進(jìn)試點？這是一個通用的改革方法論，在國際上普遍采用。譬如規(guī)定原有供電和售電主體不能降價爭奪客戶，它們執(zhí)行確定的價格，稱為“price to beat”，而只允許新進(jìn)入主體降價吸引客戶（類似我國郵政快遞放開的時候，EMS不能隨意降價一樣）；監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期公布用戶轉(zhuǎn)換情況，掌握傾斜政策的力度。

　　目前的現(xiàn)實是試點項目包括原有獨立供電主體，非但沒有傾斜保護(hù)政策，反而是處處受到約束，被牢牢“圍困”而欲致使其步履維艱知難而退：譬如電壓等級牢牢限制在110千伏及以下（雖然配套文不是這么規(guī)定），譬如跟外部電源的連接還被視為紅線高壓線，譬如農(nóng)網(wǎng)改造的貸款主體身份，譬如其價格管理權(quán)是否可以下放到同級政府從而可以采用更加靈活彈性的價格體系等等?？傊母锊块T應(yīng)盡可能給他們松綁，讓他們活得下來，活得更好，讓更多的社會資本羨慕并爭相做改革的先驅(qū)，而不是讓他們成為改革的先烈，這樣才能積累起改革的勢能和動能。

　　增量配電改革的第二個站位在于致力于讓地方政府作為改革的主體，進(jìn)一步深化政企分開。當(dāng)供電主體逐步多元、政企分開進(jìn)一步實現(xiàn)之后，全新的基于特許經(jīng)營的供電監(jiān)管體系有可能會水到渠成。5號文確定的電改“四個分開”到現(xiàn)在廠網(wǎng)分開做的比較好，主輔分離做了一部分，政企分開在形式上初步實現(xiàn)了，但在實質(zhì)內(nèi)容上無論從中央到地方都還沒有真正實現(xiàn)。在這次增配改革中，明確地方政府作為改革的責(zé)任主體，從配電規(guī)劃、供電營業(yè)區(qū)劃分、增配業(yè)主的選擇到增配價格機(jī)制的確定，都明確了地方政府的主導(dǎo)權(quán)，這是推進(jìn)政企分開的一個進(jìn)步。

　　這里蘊含三個方面的重要變化：一是對供電營業(yè)區(qū)有一個重新認(rèn)識。由于現(xiàn)有電力管理體系是從政企合一的體制中走過來的，供電營業(yè)區(qū)被默認(rèn)為由電網(wǎng)企業(yè)按行政區(qū)劃自然承襲，增量配電改革則打破了這一認(rèn)識。二是在供電營業(yè)區(qū)的劃分上，確定了以資產(chǎn)歸屬為劃分依據(jù)的原則，這可能會有一個深遠(yuǎn)的影響，由此可能撬動一個和電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)?shù)耐獠看媪颗潆娰Y產(chǎn)。三是地方政府在增量配電改革中承擔(dān)主體責(zé)任，突出了供電作為地方公用事業(yè)的屬性，也有可能使得供電環(huán)節(jié)的管理更多地從中央轉(zhuǎn)移到地方，為下一步電力能源管理央地事權(quán)優(yōu)化做好探路。

　　通過增量配電改革，出現(xiàn)了越來越多新的供電主體，地方政府有權(quán)授予增量配電經(jīng)營主體供電特許經(jīng)營權(quán)，還可以收回經(jīng)營權(quán)，從法理上確立委托代理關(guān)系。這樣，從政企合一，到政企分開、行政許可，再到特許經(jīng)營，政府和企業(yè)、政府和市場的關(guān)系越來越理順，各種新型的激勵式監(jiān)管模式都可以由各地創(chuàng)新性實施，并進(jìn)一步從增量向存量推廣，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化在電力行業(yè)的落地。

　　最后，增量配電改革的第三個站位在于致力于實現(xiàn)市場化、制度化、可持續(xù)地降低用戶用能成本。不可否認(rèn)，降成本是幾乎所有地方政府推增配改革的第一動力，但實際上，降低用能成本這一目標(biāo)是在前兩個目標(biāo)實現(xiàn)之后必然的結(jié)果。在改革推進(jìn)過程中，有不少地方采用了一些簡單粗暴殺雞取卵、竭澤而漁的做法，其結(jié)果是對電改和對地方經(jīng)濟(jì)都造成了損傷。三年下來，大家越來越深刻地認(rèn)識到，只有著眼長遠(yuǎn)，以增量配電為入口和平臺，培育好專業(yè)化、市場化的配售電主體和用戶能源服務(wù)主體，培育好能源服務(wù)和能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)，維護(hù)好兼顧效率和公平的市場生態(tài)，才能真正長久持續(xù)地為用戶優(yōu)化控制好用能成本。

　　總體來說，增量配電改革不是為了引進(jìn)一撥跟現(xiàn)有供電局一樣的供電局、供電所，也不是把它們變成大用戶、變成躉售縣，而是要以此為支點，撬動供電主體的多元化，撬動新的配售電生態(tài)模式，撬動基于特許經(jīng)營權(quán)的新型監(jiān)管體制機(jī)制，并進(jìn)一步撬動存量配電股權(quán)多元化和混合所有制改革，撬動能源服務(wù)和能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)務(wù)新業(yè)態(tài)，推動能源革命。改革主管部門要旗幟鮮明地闡明增量配電改革進(jìn)一步的政策目標(biāo)，這樣才能統(tǒng)一思想、積聚力量、增強(qiáng)社會資本和相關(guān)各方參與改革推動改革的信心和決心。（本文僅代表作者個人觀點）