《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》解讀

文章來源:和碳視角張麗2020-02-05 11:09

2019年4月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》?；仡櫁l例的前世今生，2014年12月10日國(guó)家發(fā)展改革委以部門規(guī)章形式出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委第17號(hào)令）對(duì)碳排放權(quán)交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，為后續(xù)出臺(tái)行政法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。在《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委組織專家對(duì)內(nèi)容進(jìn)一步提煉和簡(jiǎn)化，力求突出實(shí)施碳排放權(quán)交易的核心問題，征求各方意見后，形成《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（送審稿），作為行政法規(guī)，按照相關(guān)的立法程序提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。此次《條例》（征求意見稿）的出臺(tái)，是應(yīng)對(duì)氣候變化工作的職能自2018年4月由發(fā)展改革委劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的碳排放權(quán)交易重大政策。該條例未來正式出臺(tái)后，將作為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行基礎(chǔ)的法律框架。
本文將《條例》（征求意見稿）與之前的送審稿進(jìn)行了比較分析，解讀主要的政策變化點(diǎn)（除了主管部門由國(guó)家發(fā)展改革委調(diào)整為國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門這個(gè)變化）。
（1）總體框架簡(jiǎn)化，內(nèi)容有增有減
《條例》（征求意見稿）不分章節(jié)，共27條，和之前送審稿的7章37條相比進(jìn)行了簡(jiǎn)化，主要增減內(nèi)容如下：
增加（基本原則）：碳排放權(quán)交易實(shí)行政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，促進(jìn)溫室氣體排放控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)、與其他相關(guān)政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)。
增加（交易方式）：重點(diǎn)排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與的單位和個(gè)人可以購買碳排放權(quán)，也可以出售、抵押其依法取得的碳排放權(quán)。
增加（交易規(guī)則）：重點(diǎn)排放單位和符合規(guī)定的其他自愿參與的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的碳排放權(quán)交易規(guī)則開展交易。禁止任何單位、個(gè)人通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易。
增加（抗拒監(jiān)督檢查責(zé)任）：重點(diǎn)排放單位、核查機(jī)構(gòu)、其他自愿參與碳排放權(quán)交易的單位等有關(guān)單位和個(gè)人違反本條例規(guī)定，拒絕、阻撓監(jiān)督檢查的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，對(duì)違法單位處2萬元以上10萬元以下罰款，對(duì)違法個(gè)人處1000元以上5000元以下罰款。
刪除【新能源汽車配額管理】對(duì)重點(diǎn)汽車生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行基于新能源汽車生產(chǎn)責(zé)任的排放配額管理，具體規(guī)則由國(guó)務(wù)院碳交易主管部門另行制定和頒布?！窘庾x：對(duì)重點(diǎn)汽車生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行基于新能源汽車生產(chǎn)責(zé)任的排放配額管理，具體規(guī)則可能會(huì)另行制定和頒布】。
刪除【交易機(jī)構(gòu)】國(guó)務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，并對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理。交易機(jī)構(gòu)提出其交易細(xì)則，報(bào)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。
刪除【交易機(jī)構(gòu)責(zé)任】，補(bǔ)充為（交易主體責(zé)任）：重點(diǎn)排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權(quán)交易的單位和個(gè)人違反本條例規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易，或者有其他違反碳排放權(quán)交易規(guī)則行為的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得；逾期拒不改正的，處違法行為涉及金額5倍以上10倍以下罰款；自愿參與碳排放權(quán)交易的單位和個(gè)人有上述行為，情節(jié)嚴(yán)重的，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門注銷其碳排放配額，禁止其3 年內(nèi)參與碳排放權(quán)交易?！窘庾x：對(duì)交易機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定，具體規(guī)則可能會(huì)另行制定和頒布】。
（2）納入門檻統(tǒng)一
《條例》（送審稿）中規(guī)定“省級(jí)碳交易主管部門根據(jù)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門公布的標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)”， 提出本行政區(qū)域內(nèi)所有重點(diǎn)排放單位的名單，由國(guó)務(wù)院碳交易主管部門審定“。而《條例》（征求意見稿）則統(tǒng)一為”地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)按照公布的納入碳排放權(quán)交易的溫室氣體種類、行業(yè)范圍以及重點(diǎn)排放單位確定條件，提出本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位名錄，經(jīng)本級(jí)人民政府同意后報(bào)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門“。
（3）國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)不再是配額分配考慮的唯一因素
與《條例》（送審稿）相比，《條例》（征求意見稿）中配額分配將綜合考慮溫室氣體排放控制目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)不再是配額分配考慮的唯一因素。
此外，本次《條例》（征求意見稿）僅對(duì)排放配額核定的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)公布的碳排放配額分配方法和標(biāo)準(zhǔn)向重點(diǎn)排放單位預(yù)分配部分碳排放配額”，未像此前的《條例》（送審稿）對(duì)總量、預(yù)留、分配方法、配額調(diào)整、分配原則、地方剩余配額歸屬等細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。【解讀：可能會(huì)出臺(tái)配套的配額管理細(xì)則】
（4）核查經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算安排，核查機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)認(rèn)證全國(guó)統(tǒng)一？
《條例》（征求意見稿）明確“核查經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算安排”，而之前的《條例》（送審稿）中是“核查費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以安排”。
此外，《條例》（征求意見稿）還規(guī)定“重點(diǎn)排放單位可以在國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門公布的核查機(jī)構(gòu)名錄內(nèi)自主選擇核查機(jī)構(gòu)”。
聯(lián)想之前各地重點(diǎn)排放單位的碳核查，核查機(jī)構(gòu)的核查資質(zhì)，核查經(jīng)費(fèi)以及核查人員考試都由地方碳交易主管部門負(fù)責(zé)，可以猜測(cè)后續(xù)可能會(huì)開展全國(guó)統(tǒng)一的核查機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和核查員考試。
（5）明確地方核定排放量的時(shí)限
此前，《條例》（送審稿）未規(guī)定地方核定其行政區(qū)域內(nèi)所有重點(diǎn)排放單位上年度的排放量的時(shí)限，《條例》（征求意見稿）明確時(shí)限為“自收到溫室氣體排放報(bào)告和核查報(bào)告之日起30 日內(nèi)“。
（6）配額清繳統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)為當(dāng)年12月31日？
本次《條例》（征求意見稿）規(guī)定“結(jié)余配額可以出售，也可以結(jié)轉(zhuǎn)使用，不足部分應(yīng)在當(dāng)年12月31日前通過購買等方式取得”，這意味著配額長(zhǎng)期有效，可結(jié)轉(zhuǎn)使用。但對(duì)于“12月31日”這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)沒有明確是否為履約截止日期，因?yàn)榕c目前各試點(diǎn)6、7月份履約不一致。如果全國(guó)統(tǒng)一配額清繳時(shí)間，是不是各地碳核查的時(shí)間也會(huì)統(tǒng)一？如果是這樣，面對(duì)集中井噴式的重點(diǎn)排放單位核查，核查機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)？是否能有足夠數(shù)量有能力的核查機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這樣的任務(wù)？國(guó)家如何在短時(shí)間內(nèi)完成全國(guó)統(tǒng)一的核查機(jī)構(gòu)認(rèn)證和核查人員資格考試？
《條例》（征求意見稿）與此前的送審稿都允許符合規(guī)定的碳減排指標(biāo)用于履行配額清繳義務(wù)，視同碳排放配額管理。但具體的抵消機(jī)制，如項(xiàng)目類型、地域、減排量產(chǎn)生時(shí)間以及允許的比例，沒有明確。
（7）“交易主體”補(bǔ)充規(guī)定登記交易機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)從業(yè)人員禁止參與交易
在交易主體方面，《條例》（征求意見稿）補(bǔ)充規(guī)定“國(guó)家碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)及其工作人員不得從事碳排放權(quán)交易“?？梢岳斫鉃槿魏慰梢垣@取重點(diǎn)排放單位碳排放信息的碳交易從業(yè)機(jī)構(gòu)及個(gè)人都被禁止參與交易。
（8）補(bǔ)充市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制內(nèi)容
對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，《條例》（征求意見稿）補(bǔ)充規(guī)定了“建立漲跌幅限制、風(fēng)險(xiǎn)警示、異常交易處理、違規(guī)違約處理、交易爭(zhēng)議處理等管理制度”，可以通過拍賣、從市場(chǎng)買回碳排放權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，相關(guān)收入、支出納入中央預(yù)算安排。
（9）對(duì)因重點(diǎn)排放單位退出引起的配額結(jié)余或履約義務(wù)做出規(guī)定
此前的《條例》（送審稿），對(duì)【重點(diǎn)排放單位調(diào)整】做出了規(guī)定，要求“重點(diǎn)排放單位關(guān)閉、停產(chǎn)、合并或生產(chǎn)發(fā)生重大變化的，省級(jí)碳交易主管部門在國(guó)家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行變更登記，并報(bào)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門備案”。但是這個(gè)【重點(diǎn)排放單位調(diào)整】似乎既包括因合并符合重點(diǎn)排放單位確定條件的，也包括不符合條件而不再按照重點(diǎn)排放單位管理的。此外，對(duì)于不符合重點(diǎn)排放單位確定條件的企業(yè)，如有配額結(jié)余或者沒有履行清繳義務(wù)，也沒有做出明確規(guī)定應(yīng)如何處理。
本次《條例》（征求意見稿）對(duì)因關(guān)閉、分立、溫室氣體排放量變化大等原因不再符合重點(diǎn)排放單位條件的企業(yè)，做出了（退出規(guī)定），明確不再按照重點(diǎn)排放單位管理，同時(shí)規(guī)定這些退出的重點(diǎn)排放單位，如有結(jié)余的碳排放配額或者尚未履行配額清繳義務(wù)的，其權(quán)利義務(wù)承繼依照有關(guān)法律規(guī)定處理；預(yù)分配取得的相應(yīng)碳排放配額，應(yīng)在注冊(cè)登記系統(tǒng)注銷。
（10）違法成本有升有降
與此前的《條例》（送審稿）相比，本次《條例》（征求意見稿）中規(guī)定的違法成本有升有降，如：重點(diǎn)排放單位的違法成本相對(duì)之前有所下降，如違反《條例》規(guī)定，責(zé)令限期改正，逾期拒不改正的，之前最低處以10元罰款，最高處以100萬的罰款；而本次《條例》（征求意見稿），最低違法成本下降到5萬元，最高僅有20萬元。對(duì)于未按時(shí)足額履約的，最低罰款也從之前的3倍年度市場(chǎng)均價(jià)下調(diào)為2倍年度市場(chǎng)均價(jià)，而且刪掉了對(duì)逾期不繳納罰款的加罰。對(duì)核查機(jī)構(gòu)的違規(guī)處罰力度較之前有所下降（詳見下表1）。對(duì)重點(diǎn)排放單位違法處罰力度的減弱，勢(shì)必會(huì)影響履約效果。
此外，《條例》（征求意見稿）刪除了對(duì)交易機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定，增加了對(duì)交易主體責(zé)任和抗拒監(jiān)督檢查責(zé)任的規(guī)定（詳見下表1）。

表1：《條例》違法成本比較 禸*嫆唻@洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

法律責(zé)任類型

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違法具體內(nèi)容 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

《條例》（送審稿） 禸*嫆唻@洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

《條例》（征求意見稿） 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

重點(diǎn)排放單位責(zé)任

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違反《條例》規(guī)定，責(zé)令限期改正，逾期拒不改正 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

處以10-100萬元罰款 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

處5 -20 萬元罰款

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未按時(shí)足額履約 內(nèi).容.來.自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

對(duì)不足的配額量，按前一年配額市場(chǎng)均價(jià)3-5倍的罰款，同時(shí)在其下一分配時(shí)段的配額中扣除。逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

對(duì)不足的配額量，按照該年度市場(chǎng)均價(jià)計(jì)算的碳排放配額價(jià)值2-5 倍以下罰款。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

核查機(jī)構(gòu)責(zé)任 本+文內(nèi).容.來.自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

違反《條例》規(guī)定，責(zé)令限期改正 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

逾期未改正的，處以10-100萬元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由國(guó)務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令其暫停核查業(yè)務(wù)，并會(huì)同有關(guān)部門，取消該核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)；給重點(diǎn)排放單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任

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沒收違法所得，并處2 -10 萬元罰款；逾期拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，禁止其從事核查工作。 內(nèi).容.來.自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

交易主體責(zé)任

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違反《條例》規(guī)定，責(zé)令限期改正

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沒收違法所得；逾期拒不改正的，處違法行為涉及金額5-10 倍罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，注銷其碳排放配額，禁止3 年內(nèi)參與碳排放權(quán)交易 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

交易機(jī)構(gòu)責(zé)任

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違反《條例》規(guī)定，責(zé)令限期改正。逾期未改正的， 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

處以10-100萬元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停交易業(yè)務(wù)，或取消其交易機(jī)構(gòu)資質(zhì);給交易參與者造成經(jīng)濟(jì)損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

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抗拒監(jiān)督檢查責(zé)任

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重點(diǎn)排放單位、核查機(jī)構(gòu)、其他自愿參與碳排放權(quán)交易的單位等有關(guān)單位和個(gè)人違反本條例規(guī)定，拒絕、阻撓監(jiān)督檢查的由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，

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本`文-內(nèi).容.來.自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

對(duì)違法單位處2 -10萬元罰款，對(duì)違法個(gè)人處1000 -5000元罰款 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

另外，《條例》（征求意見稿）也對(duì)“名詞解釋”的內(nèi)容做出了調(diào)整，如：此前的【國(guó)家核證自愿減排量】（是指國(guó)務(wù)院碳交易主管部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定備案并在國(guó)家注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體自愿減排量，簡(jiǎn)稱CCER）調(diào)整為“碳減排指標(biāo)”（是指對(duì)碳排放權(quán)交易覆蓋范圍以外的活動(dòng)所產(chǎn)生減排量簽發(fā)的指標(biāo)，經(jīng)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)可后，可用于抵消重點(diǎn)排放單位的溫室氣體排放）。其它名詞解釋變化，不再一一贅述。
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