以生態(tài)文明制度體系化推動生態(tài)文明建設自覺化

在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，從政治上、全局上、戰(zhàn)略上全面考量，系統(tǒng)總結、實踐深化、改革創(chuàng)新、頂層設計，出臺《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對于正在攻堅的全面建成小康社會目標的完成，對于即將開啟的社會主義現(xiàn)代化國家全面建設進程，對于未來要奮力實現(xiàn)的中華民族偉大復興的中國夢，都具有十分重要的意義。

 

在堅持繼承與發(fā)展、統(tǒng)一總結歷史和面向未來的基礎上，《決定》把生態(tài)文明制度建設推向一個新的歷史高度生態(tài)文明制度建設已經(jīng)成為生態(tài)文明的標志，生態(tài)文明制度改革釋放的紅利對生態(tài)文明建設工作至關重要。

 

生態(tài)文明建設是一場思想觀念、理念的深刻革命，也是一個生產(chǎn)方式和生活方式的綠色轉型過程。相對其他領域而言，更需要深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。從這個意義上講，制度建設既是“五位一體”補短板、強弱項的關鍵，也是美麗中國建設的關鍵。中國特色社會主義制度是過去中國發(fā)展進步的根本保證，也是未來取得更大發(fā)展進步的根本保證。

 

黨的十八大以來，生態(tài)文明制度改革力度大、成效顯著，四中全會的《決定》實現(xiàn)了總結歷史的繼承和集成。以《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套的6項改革為標志，創(chuàng)新突破多，初步建立了生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，改變了生態(tài)文明制度改革進展與需求不匹配等被動局面。劃時代的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，提出了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護紅線、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制等4方面的階段性改革任務要求。可以預見的是，到2020年，生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護領域的基礎性制度體系將基本形成。

 

《決定》以最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度開頭，以嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任托底，把十八屆三中全會國土空間開發(fā)內(nèi)容歸并到生態(tài)環(huán)境保護制度或生態(tài)保護與修復中，把《生態(tài)文明體制改革總體方案》8個領域的改革重構融入《決定》的4個方面，把行之有效的中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度等突出強調(diào)，把中央深改組審議推行的若干生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制等改革任務拓展深化為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，把多項黨委政府責任制度和規(guī)范性文件要求濃縮為目標評價考核、約束性指標管理和政府監(jiān)管責任。與以前40多項生態(tài)文明建設制度改革的單項突破相比，《決定》更加強調(diào)制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同增效，體現(xiàn)了總結歷史和面向未來的統(tǒng)一，著力推動生態(tài)文明制度更加成熟、更加定型。因此，《決定》實際上是繼承和總結基礎上的再出發(fā)，理論突破性和實踐指導性兼具，體現(xiàn)了從實踐到理論然后再反哺指導新的偉大實踐的螺旋形上升過程。

 

《決定》特別強調(diào)制度的作用和生態(tài)文明制度建設的體系化制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，《決定》將“制度”的重要性和作用提升到新的高度。

 

《決定》從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和長遠出發(fā)，提出了3個階段的總體目標、13個方面的顯著優(yōu)勢以及堅持和完善的13個制度體系，對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”做出了系統(tǒng)安排。從生態(tài)文明制度體系來講，這是生態(tài)文明建設領域的基礎性制度體系第一次全面呈現(xiàn)、系統(tǒng)設計，是建章立制、構建體系，《決定》內(nèi)容更加體系化。

 

《決定》總體要求中也特別強調(diào)了“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，就是要著眼長遠、標本兼治，加強制度的系統(tǒng)綜合建設及協(xié)調(diào)高效實施，推動治理的系統(tǒng)性、綜合性、源頭性和協(xié)同高效。

 

《決定》對生態(tài)文明制度體系從生態(tài)環(huán)境保護制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護和修復制度、生態(tài)環(huán)境保護責任制度等4個方面進行了梳理，形成了一個環(huán)環(huán)相扣的制度體系，這是一個理論突破。這4個方面制度同時包含在全面加強生態(tài)環(huán)境保護和推進生態(tài)文明建設中，邏輯上貫通，實踐中關聯(lián)。生態(tài)文明制度的核心在生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境保護制度重在最嚴格，在于環(huán)境成本內(nèi)部化，目標是解決工業(yè)文明存在的外部性問題。資源高效利用是源頭的污染防治和費效比最好的生態(tài)環(huán)保舉措，節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策要統(tǒng)一起來說才是正確的。生態(tài)與環(huán)保是一體兩面，生態(tài)保護與污染防治密不可分、相互作用，要協(xié)同推動生態(tài)保護修復與污染防治，分子與分母協(xié)同發(fā)力，著力擴大環(huán)境容量、擴大生態(tài)空間。生態(tài)環(huán)境保護責任制度是過去生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作問題所在，也是未來著力點所在，更是最能充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在。以嚴明的責任制度收尾兜底，體現(xiàn)了責任制度對其他三方面制度的統(tǒng)籌促進作用，也體現(xiàn)了制度體系的緊密聯(lián)系。

 

體系化也體現(xiàn)在四中全會統(tǒng)籌制度改革和制度運行中。《決定》按照堅持和鞏固、發(fā)展和完善兩個層面將生態(tài)文明制度進行了系統(tǒng)梳理。在堅持和鞏固方面，包括實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護、資源總量管理和全面節(jié)約、垃圾分類和資源化利用、損害責任終身追究等制度，落實資源有償使用、企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。這個層面的根本要義在于強化執(zhí)行和落實落地，讓制度更加定型，這是對黨的十八大以來行之有效的制度的認可。在發(fā)展和完善方面，《決定》中占的分量更大，如健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系，健全自然資源產(chǎn)權、資源節(jié)約集約循環(huán)利用、國家公園保護、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價等制度政策體制，完善主體功能區(qū)、污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)環(huán)境保護法律體系和執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)境公益訴訟等；建立以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管、生態(tài)文明建設目標評價考核、國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控等制度。這個層面的要義是制度創(chuàng)新與制度運行同時并重，及時總結歸納轉化，讓其更加成熟。

 

體系化還體現(xiàn)在生態(tài)文明制度體系與其他方面制度體系的邏輯貫通、相互促進?！稕Q定》將生態(tài)文明制度建設作為中國特色社會主義制度建設的一項重要內(nèi)容和不可分割的有機組成部分，更加強調(diào)了其他方面制度對生態(tài)文明制度的引領保障作用，更加強調(diào)了生態(tài)文明制度體系建設對于中國特色社會主義制度的貢獻支撐作用。全會提出我國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優(yōu)勢，我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展與這些優(yōu)勢息息相關。比如，堅持黨的集中統(tǒng)一領導，黨中央對生態(tài)環(huán)境保護工作的高度重視，成為推動生態(tài)環(huán)境保護工作的根本保障；堅持黨的科學理論，習近平生態(tài)文明思想為生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和根本遵循；堅持全國一盤棋，集中力量辦大事，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)強化監(jiān)督定點幫扶對改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮重要作用；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成為生態(tài)環(huán)境保護工作的核心目標，使環(huán)境保護工作成效獲得人民認可；堅持全面依法治國，環(huán)境法律體系的不斷完善，有力打擊環(huán)境違法行為，維護人民群眾環(huán)境權益；堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，生態(tài)文明制度體系的不斷完善為生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。落實責任，規(guī)制引導，以貫徹落實《決定》的實際行動推動美麗中國建設邁上新臺階

 

《決定》在闡述生態(tài)文明制度體系時有兩個明顯的問題導向。

 

第一個導向是落實責任。我國存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關。黨的十八大以來，以黨委政府及其有關部門、企事業(yè)排污單位為對象，基本建立了生態(tài)環(huán)境保護責任制度，從明責、履責、考責、問責等環(huán)節(jié)建立了環(huán)環(huán)相扣的制度政策措施，形成了合力攻堅的生態(tài)環(huán)保大格局。《決定》特別強調(diào)了目標評價考核、約束性指標管理、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價等面向政府監(jiān)管責任的重要責任制度，特別強調(diào)了公益訴訟、綜合行政執(zhí)法、損害賠償、損害責任終身追究等面向企業(yè)主體責任的重要責任制度，切中要害。未來更需要堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，規(guī)范各類開發(fā)、利用、保護活動，約束人的行為。實現(xiàn)這一點關鍵在人，關鍵在思路，要從理念上牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀，把提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為發(fā)展的重要內(nèi)涵。

 

第二個導向就是綜合施策。《決定》對綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向、綠色金融、市場導向的綠色技術創(chuàng)新、法律體系和執(zhí)法司法制度等都提出了明確要求，突出以法治、政策、技術、金融、教育、標準等激勵驅(qū)動，這實際上是一個長效機制建設，同時發(fā)揮制度的規(guī)制和引導功能。這要求在制度上強化頂層設計，建立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的制度政策體系，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和政策，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價劣質(zhì)低價。這兩方面的問題導向?qū)嵸|(zhì)就是為了實現(xiàn)生態(tài)文明制度體系建設的目標，即責任約束和政策激勵并重，更加自覺地推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展。要充分發(fā)揮制度和政策的改革創(chuàng)新紅利，激勵與約束并重，強化科技和產(chǎn)業(yè)支撐，政府市場雙向發(fā)力，讓生態(tài)文明建設融到經(jīng)濟、政治、文化和社會的全過程和各方面，知行合一，讓綠色發(fā)展內(nèi)化固化成為主流的價值觀和行動準則，著力把制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，推動生態(tài)文明建設走向更加自覺、更加主動的新階段。

 

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心