解讀《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的十大關(guān)鍵詞和新提法

摘要：

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是第九個五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，規(guī)劃的編制面臨新形勢新要求，承載了大量新內(nèi)容和新任務(wù)，在規(guī)劃的理念、戰(zhàn)略、領(lǐng)域、任務(wù)、支撐等方面都有顯著的拓展與深化。本文通過對規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)梳理，提煉出10個方面的關(guān)鍵詞和新提法并逐一解讀，以便于讀者對規(guī)劃深入理解和精準(zhǔn)把握。

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引言 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

2016年11月24日，國務(wù)院以國發(fā)〔2016〕65號文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是落實統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排，是實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域改革、補齊全面小康環(huán)境短板的有效途徑?！兑?guī)劃》內(nèi)容全面，系統(tǒng)性強(qiáng)，篇幅大，其中涉及不少關(guān)鍵詞和新提法。本文以《規(guī)劃》文本為次序，對“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的理念、路徑、任務(wù)和措施進(jìn)行歸納，提煉出10個方面的重要表述和關(guān)鍵觀點，以期促進(jìn)《規(guī)劃》的理解與實施。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

1、生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

《規(guī)劃》通過全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢一章第二節(jié)的標(biāo)題明確指出，生態(tài)環(huán)境是全面小康社會的突出短板，反映了對生態(tài)環(huán)境問題、形勢與目標(biāo)差距的概括判斷，并站在全面建成小康社會的系統(tǒng)論角度進(jìn)行了集中闡述。

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“十二五”以來，尤其是黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理力度前所未有，進(jìn)程加速，取得積極成效，“十二五”規(guī)劃實施取得明顯成效，環(huán)境質(zhì)量有所改善，總量減排任務(wù)超額完成，環(huán)境風(fēng)險防控穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)建設(shè)取得積極進(jìn)展，環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)逐步健全。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

但從總體上看，環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，多階段多領(lǐng)域多類型問題長期累積疊加，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。主要體現(xiàn)在：一是污染物排放量大面廣，環(huán)境污染重；二是山水林田湖缺乏統(tǒng)籌保護(hù)，生態(tài)損害大；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險高。目前我國多階段多領(lǐng)域多類型環(huán)境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內(nèi)不會根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區(qū)域分化、隱患多、風(fēng)險高，與社會公眾需求和期待差距較大，已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

初步預(yù)判，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主法治、文化教育等全面小康目標(biāo)有望實現(xiàn)，但環(huán)境保護(hù)和扶貧領(lǐng)域小康目標(biāo)實現(xiàn)難度較大，“短板”問題突出。受國情稟賦、發(fā)展階段、增長方式、政策制度等影響，解決中國環(huán)境問題的難度比世界上任何國家都要大， 2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)客觀上難以實現(xiàn)。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

全面建成小康社會核心在“全面”，成效在“全面”，艱巨也在“全面”，要求五位一體，全面發(fā)展，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)是不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。加快補齊生態(tài)環(huán)境短板面臨巨大挑戰(zhàn)，需要付出極其艱苦的努力。

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當(dāng)前，公眾對良好的生態(tài)環(huán)境消費需求顯著提升，補齊生態(tài)環(huán)境短板離不開政府、企業(yè)和社會共治。良好生態(tài)環(huán)境，是檢驗環(huán)保工作的試金石和標(biāo)尺，也是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。編制實施《規(guī)劃》，把這些短板問題納入規(guī)劃、納入當(dāng)前各項工作，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以“好”“差”兩頭響應(yīng)社會公眾需求，做好持久戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)的統(tǒng)籌平衡，通過加大環(huán)保工作力度，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會過程中享有更多的“獲得感”。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

2、“十三五”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期

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“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)可以用《規(guī)劃》提及的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期予以表述，即負(fù)重前行、大有作為的關(guān)鍵期，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的攻堅期，從環(huán)境質(zhì)量有所改善走向總體改善乃至未來基本達(dá)標(biāo)的窗口期。

“十三五”時期是我國適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境形勢面臨深刻變革。與發(fā)達(dá)國家相比，我國是在較低的收入水平與高煤的能源結(jié)構(gòu)、倚重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件下，解決國際國內(nèi)、城市鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)新型、生產(chǎn)生活等諸多更為復(fù)雜的環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力大、難度大、挑戰(zhàn)大，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出，環(huán)境保護(hù)仍然處于負(fù)重前行困難期。這主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)增長快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染增量大；二是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度高，生態(tài)負(fù)荷超載嚴(yán)重；三是區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)分化加劇，加大了環(huán)境治理難度；四是能源消費量大，“高煤”特點短期難以改變。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

對比發(fā)達(dá)國家的歷程看，《規(guī)劃》認(rèn)識到，與發(fā)達(dá)國家相同發(fā)展階段面臨的問題相比，我國多階段多領(lǐng)域多類型問題長期累積疊加，區(qū)域環(huán)境分化、治理進(jìn)程不平衡，發(fā)達(dá)國家污染轉(zhuǎn)移輸出的“老路”行不通走不了，時間空間回旋余地不大，總量減排和質(zhì)量改善的關(guān)系更趨復(fù)雜，環(huán)境治理邊際成本在增加、邊際效益在下降，我國環(huán)境質(zhì)量改善具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。

從自身發(fā)展階段看，我國環(huán)境問題與所處的發(fā)展階段和發(fā)展模式密切相關(guān)，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出, 不少資源能源消耗和污染物排放總量、強(qiáng)度居世界前列，龐大的人口基數(shù)和經(jīng)濟(jì)總量決定了環(huán)境壓力過去和未來都將持續(xù)處于高位，環(huán)境治理體系和治理基礎(chǔ)制度仍在改革突破的路上，在發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中同時遏制污染增量、削減污染存量的難度前所未有。

“十三五”時期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速換檔至中高速，動力機(jī)制向技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)演進(jìn)、向制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，全國工業(yè)化總體上將基本完成，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，預(yù)期工業(yè)主要污染物排放新增量增幅收窄。

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也迎來了難得的機(jī)遇期，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求的體制機(jī)制逐步建立，生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為重要理念與行動。全面深化改革與全面依法治國帶來的政策和法治紅利、綠色發(fā)展帶來的技術(shù)紅利將逐步釋放?；A(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)有望步入峰值平臺期，公眾生態(tài)環(huán)境意識日益增強(qiáng)，全社會保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力有望逐步形成。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om

總之，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是負(fù)重前行的關(guān)鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅期。要充分利用新機(jī)遇新條件，妥善應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，堅定推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3、做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作必須實現(xiàn)五個“堅持”與五個“治理”

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《規(guī)劃》提出了做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的五項基本原則，即堅持綠色發(fā)展、標(biāo)本兼治，堅持質(zhì)量核心、系統(tǒng)施治，堅持空間管控、分類防治，堅持改革創(chuàng)新、強(qiáng)化法治，堅持履職盡責(zé)、社會共治。這五個“堅持”和五個“治理”貫徹了《規(guī)劃》的總體思路，是規(guī)劃之魂魄。

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第一個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)先戰(zhàn)略。環(huán)境保護(hù)既是促進(jìn)綠色發(fā)展、提高發(fā)展質(zhì)量的有效方式，同時綠色發(fā)展是從源頭破解我國資源環(huán)境約束瓶頸的關(guān)鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的源頭治本之策。抓環(huán)境保護(hù)就是抓發(fā)展，抓綠色發(fā)展就是推動環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)工作要與貫徹落實新發(fā)展理念相結(jié)合，要創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

第二個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的邏輯主線。這既是問題導(dǎo)向，也是目標(biāo)導(dǎo)向。要把提高環(huán)境質(zhì)量這一核心貫穿于目標(biāo)制定、指標(biāo)分解、任務(wù)落實、政策導(dǎo)向全過程，協(xié)同匹配好治污減排、風(fēng)險防控、宏觀調(diào)控、生態(tài)保護(hù)等各方面，共同支撐環(huán)境質(zhì)量改善,多部門聯(lián)動，多手段并用，提高環(huán)境質(zhì)量改善
實效。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

第三個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新要求。搞好環(huán)境保護(hù)工作，離不開生態(tài)環(huán)境空間分級分類管控，這一點過去重視不夠。“十三五”期間，要以生態(tài)空間管控引導(dǎo)構(gòu)建綠色發(fā)展布局，將尊重自然落實到空間差異性特點的把握上，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，根據(jù)區(qū)域差異性實施差別化的精細(xì)化管控，分類推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。

第四個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的著力點。改革創(chuàng)新和強(qiáng)化法治是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作兩大相輔相成的“法寶”，是破與立的辯證統(tǒng)一。打好攻堅戰(zhàn)，必須通過改革重構(gòu)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，加快建立生態(tài)文明制度，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，打造最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度利器，強(qiáng)化環(huán)境司法，法治為基，為建設(shè)美麗中國提供制度體制機(jī)制的堅實基礎(chǔ)。

第五個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基本做法。責(zé)任不明晰不具體，責(zé)任虛化弱化，有責(zé)任但不落實、無追責(zé)，這些問題長期存在，必須把履職盡責(zé)、社會共治作為一條原則予以堅守。充分發(fā)揮地方黨委和政府及其相關(guān)部門的積極性，各負(fù)其責(zé)，形成齊抓共管的環(huán)境保護(hù)大格局。運用多種手段,協(xié)同推進(jìn)，全面實施環(huán)境信息公開和社會共治，實現(xiàn)政府有為、市場有效、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會行動的環(huán)境“良治”，構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共治的治理體系。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

4、以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善

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黨的十八屆五中全會提出了2020年全面建成小康社會“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總體目標(biāo)，并鮮明地提出要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求，標(biāo)志著從過去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質(zhì)量作為約束的轉(zhuǎn)變。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體工作，是《規(guī)劃》的基本主線。

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生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是全面建成小康社會的主要目標(biāo)之一。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，其基本要求就是環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步，主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)要有所好轉(zhuǎn)，一些突出環(huán)境問題如大規(guī)模嚴(yán)重霧霾、城市黑臭水體等明顯減輕。這一目標(biāo)的確立標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)要求發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，需要在“十三五”乃至更長一段時間內(nèi)，久久為功，積小勝為大勝，從量變到質(zhì)變,著力從全面惡化、局部改善、有所改善到總體改善和基本達(dá)標(biāo)。 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

研究確定與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的相應(yīng)目標(biāo)指標(biāo)主要考慮三方面因素：一是綜合考慮公眾環(huán)境質(zhì)量訴求、環(huán)境指標(biāo)可行可達(dá)、經(jīng)濟(jì)社會可承受等因素，以及我國人口高密度、產(chǎn)業(yè)高強(qiáng)度、能源結(jié)構(gòu)不合理等客觀情況，既要積極作為，又不能操之過急。二是重視后發(fā)優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，注重運用解決階段性環(huán)境問題的規(guī)律。我國不少地區(qū)已經(jīng)達(dá)到比較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可能實現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家“歷史同期”相當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。同時兼顧區(qū)域差異，采取針對性措施加強(qiáng)中西部等地區(qū)環(huán)保工作，精準(zhǔn)提升重點區(qū)域、重點城市環(huán)境質(zhì)量。三是以民生改善為導(dǎo)向，增加與公眾感受息息相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。從“好”“差”兩頭著力，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題，保障公眾享有基本安全的環(huán)境質(zhì)量服務(wù)。

《規(guī)劃》綜合考慮“十三五”期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，按照質(zhì)量主線、全面小康、突出重點的考量，突破傳統(tǒng)的土壤、生態(tài)等薄弱環(huán)節(jié)，系統(tǒng)構(gòu)建了“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)體系，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面多項指標(biāo)。具體指標(biāo)項方面，一是設(shè)置水、大氣、土壤和生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，將《綱要》中環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)和森林發(fā)展指標(biāo)全部作為《規(guī)劃》約束性指標(biāo)，同時增加受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項土壤方面的約束性指標(biāo)，增加了地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地下水質(zhì)量極差比例、濕地保有量、重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)、草原綜合植被蓋度等預(yù)期性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)；二是在保留“十二五”期間控制的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮主要污染物排放總量基礎(chǔ)上，增加重點地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物、重點地區(qū)總氮、重點地區(qū)總磷等區(qū)域性污染物排放總量預(yù)期性指標(biāo)，突出環(huán)境質(zhì)量改善的針對性；三是設(shè)置國家重點保護(hù)野生動植物保護(hù)率、全國自然岸線保有率、新增沙化土地治理面積、新增水土流失治理面積等保護(hù)修復(fù)方面指標(biāo)。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

5、加大生態(tài)產(chǎn)品供給，加強(qiáng)生態(tài)空間管控，嚴(yán)守生態(tài)紅線

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生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)環(huán)境需求已經(jīng)成為“十三五”規(guī)劃具有方向性質(zhì)的關(guān)鍵詞。十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）要求為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式,協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國家富強(qiáng)、中國美麗 ?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》明確提出，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。

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過去定義生產(chǎn)的目的時，將其表述為滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需求，其中并沒有生態(tài)環(huán)境。從需求端看，優(yōu)良空氣、水等已經(jīng)成為稀缺資源，人民對生態(tài)產(chǎn)品供需矛盾，是社會主義初級階段的主要矛盾之一。《建議》明確了發(fā)展不僅僅是增加GDP，生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展的內(nèi)涵（是農(nóng)、工、服務(wù)產(chǎn)品之外的新型產(chǎn)品），是富裕、富強(qiáng)、美麗的有機(jī)結(jié)合。

要擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須保護(hù)生態(tài)產(chǎn)品供給的源泉地即生態(tài)空間。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，實際上就是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“土壤”。 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

要擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的具有特殊重要生態(tài)功能而必須實施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，實際上就是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“永久基本農(nóng)田”。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

要擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境空間分級管控。生態(tài)空間管控不僅僅限于自然生態(tài)空間的保護(hù)和管控，明確保護(hù)的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，也包括從生態(tài)保護(hù)、生態(tài)功能維護(hù)角度，對國土空間的開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)方式進(jìn)行調(diào)控，確保生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間均衡有序，嚴(yán)防產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式。

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從規(guī)劃角度體現(xiàn)山水林田湖的系統(tǒng)思想，生態(tài)空間有利于環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增加環(huán)境容量和承載能力?！兑?guī)劃》以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，從自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品價值觀出發(fā)，以生態(tài)保護(hù)紅線加強(qiáng)自然生態(tài)空間管控，以環(huán)境功能區(qū)劃加強(qiáng)生產(chǎn)生活空間管控，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和差異化的管控要求，著力解決過度開發(fā)、無序開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

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6、實行“三線一單”管理，做實綠色發(fā)展源頭調(diào)控 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

《規(guī)劃》在強(qiáng)化生態(tài)空間管控一節(jié)中明確提出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調(diào)控、環(huán)境質(zhì)量底線控制、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導(dǎo)和管控要求，制定落實生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單（簡稱為“三線一單”）的技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。這是《規(guī)劃》的新要求，也是做實環(huán)境宏觀調(diào)控，特別是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境空間管控的好做法，也是一個有效的技術(shù)平臺。

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“三線一單”指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入清單，是針對可持續(xù)發(fā)展的要求，在對國土空間生態(tài)環(huán)境的區(qū)域差異性特征、環(huán)境資源承載力、環(huán)境功能與質(zhì)量目標(biāo)客觀評價的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生的資源環(huán)境生態(tài)底線性、約束性要求，是區(qū)域資源開發(fā)、污染物排放和環(huán)境安全的最低限度要求。

“三線一單”提法和思想在《京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中均有所涉及。一些地方的戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和環(huán)境總體規(guī)劃研究中已積累了不少好的做法，形成了技術(shù)方法體系?！兑?guī)劃》將這些方面的前期研究和實踐予以凝練，力爭實現(xiàn)技術(shù)體系化、技術(shù)平臺化和技術(shù)規(guī)范化，并以開展國土空間生態(tài)環(huán)境評價為切入點，識別建立“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的基礎(chǔ)平臺，系統(tǒng)參與“多規(guī)合一”，提升環(huán)境宏觀調(diào)控效能。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

7、深化質(zhì)量管理，實行環(huán)境質(zhì)量清單式落地管理 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

《規(guī)劃》以提高環(huán)境質(zhì)量這個核心作為“十三五”環(huán)境保護(hù)的主線全面部署，將治理目標(biāo)和任務(wù)落實到區(qū)域、流域、城市和控制單元，十余次提及治理責(zé)任清單、污染地塊清單、污染嚴(yán)重水體清單、黑臭水體清單等，強(qiáng)力推動環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，深入推進(jìn)質(zhì)量管理工作。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區(qū)間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程。與過去的總量目標(biāo)較多的實施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質(zhì)量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質(zhì)量工作具有差異性和自下而上的特征。地方政府根據(jù)地方差異化情況提出的針對性、有效性措施，一區(qū)一策科學(xué)施治，排污單位遵從質(zhì)量改善差異化要求，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)發(fā)力。

一是分區(qū)域、分流域、分階段制定環(huán)境管理目標(biāo)，將環(huán)境質(zhì)量不降級、反退化作為剛性約束，實施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理。用三個五年規(guī)劃左右的時間，推動珠三角、長三角、京津冀三大片區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量遞進(jìn)式達(dá)標(biāo)；基于1784個單元，針對七大流域分別提出水環(huán)境質(zhì)量針對性目標(biāo)和措施，全國篩選343個單元優(yōu)先治理改善；對農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地分別提出土壤環(huán)境污染防治管控措施，實施分類保護(hù)防治。二是指標(biāo)強(qiáng)調(diào)“五可”（可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核），質(zhì)量改善要求清單式落地，各地區(qū)都可以對號入座，任務(wù)分省市、分年份。三是強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險防控等各項工作的系統(tǒng)聯(lián)動，將提高環(huán)境質(zhì)量作為統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作的核心評價標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)各項工作。四是做實環(huán)境質(zhì)量管理制度，以城市和控制單元質(zhì)量目標(biāo)清單管理為抓手，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評估、監(jiān)督和考核，確保質(zhì)量改善落地到人。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

8、改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

十八屆五中全會審議通過的《建議》第一次提出了改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。這兩個詞具有一定的因果邏輯關(guān)系。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度不在于一味地在“最”字和“嚴(yán)格”兩字上作文章，而更多地在于要通過改革創(chuàng)新，建立環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，形成“四梁八柱”，讓制度有效管用，讓制度更加定型和體系化。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

環(huán)境治理基礎(chǔ)制度中的“治理”與形成政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系一樣，都不是指污染防治或者環(huán)境治理修復(fù)的“治理”，而是指環(huán)境保護(hù)管理政策制度及其運行的規(guī)則，是國家能力、制度能力，是與治理體系及其治理能力現(xiàn)代化概念內(nèi)涵一致的“良治”范疇。

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過去的環(huán)境保護(hù)往往講三大政策八項制度，這應(yīng)該是屬于環(huán)境治理基礎(chǔ)制度性質(zhì)，具體包括“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染，誰治理”“強(qiáng)化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價”“三同時”“排污收費”“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”“城市環(huán)境綜合整治定量考核”“排污申請登記與許可證”“限期治理”“集中控制”等八項制度。這些年，有些政策制度效果不好需要調(diào)整，有些政策制度已經(jīng)或者即將大改，有些政策制度已經(jīng)名存實亡。但新的治理基礎(chǔ)制度又尚未完全建立，正處于新時代新要求下新老銜接過渡、改革創(chuàng)新完善的時期，因此目前社會上對于環(huán)境治理基礎(chǔ)制度概念與范疇理解并不完全統(tǒng)一，也是一個尚在探索、創(chuàng)新、實踐過程中的開放體系。 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

按照《規(guī)劃》表述，環(huán)境治理基礎(chǔ)制度目前包括排放許可制、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境保護(hù)督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等。與老的三項政策八項制度相比，環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的改革建立要更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)性和底盤性，更加強(qiáng)調(diào)處理發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)時效性、針對性。一般可以從主體上進(jìn)行分類，分為黨委和政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)等排污者、社會公眾等，也可以從過程進(jìn)行分類，分為源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲等。期望到2020年，我國環(huán)境保護(hù)新的制度體系能夠基本建立健全，為環(huán)境治理基礎(chǔ)制度打上最嚴(yán)格的鮮明烙印。

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實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度是繼最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的水資源保護(hù)制度之后，中央提出的第三個最嚴(yán)格的制度。“最嚴(yán)格”體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)的意志決心，體現(xiàn)了積極回應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境新期待的鮮明態(tài)度，體現(xiàn)了從源頭、全過程和生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)來加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的新思路。其中，保護(hù)環(huán)境的治本之策是源頭嚴(yán)防，關(guān)鍵所在是過程嚴(yán)管，根本保障是后果嚴(yán)懲。

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“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度”是我國政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段、在環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)日益嚴(yán)峻的形勢下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題，確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破，以及為滿足生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)需求和要求而制定的環(huán)境保護(hù)制度，它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實施和執(zhí)行。其目標(biāo)是建立一種最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)規(guī)定和執(zhí)行機(jī)制，提高現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量和效率，不斷滿足公眾日益增加的環(huán)境質(zhì)量需要，減少環(huán)境沖突事件的發(fā)生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

落實這一要求，需要構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致等問題；構(gòu)建企業(yè)落實主體責(zé)任、排污許可、達(dá)標(biāo)排放的管理制度，著力解決企業(yè)違法成本低等問題；構(gòu)建更多運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后等問題；構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，建好“督政”和“督企”兩條制度鏈條很重要，這有利于形成綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制和長效機(jī)制，是需要改革創(chuàng)新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同時一定要實現(xiàn)源頭預(yù)防和制度建設(shè)的突破。

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9、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

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十八大以來，國家將加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的主要目標(biāo)，部署了一系列改革環(huán)境基礎(chǔ)治理制度的重大措施，以使國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)過程中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不缺項、相平衡。

十八屆五中全會提出“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，《規(guī)劃》將這部分內(nèi)容作為一項重點任務(wù)提出，系統(tǒng)落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，實施“硬制度”“硬任務(wù)”，從理念、認(rèn)識、行為方式、制度等方面，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和生態(tài)文明制度建設(shè)是同時并行、相互促進(jìn)、缺一不可的兩大核心任務(wù)。要落實政府履職，我國長期存在保護(hù)弱、發(fā)展強(qiáng)，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護(hù)，這種負(fù)向激勵制度是不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。規(guī)劃提出抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護(hù)“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府更加積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。穩(wěn)步推進(jìn)全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，積極推動環(huán)保督政巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅實基礎(chǔ)。

《規(guī)劃》從明確責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管、能力支撐、核心機(jī)制入手，以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、離任審計、損害責(zé)任追究等落實地方黨委政府環(huán)境責(zé)任 ，牽住地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這個“牛鼻子”；以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責(zé)任；以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)確權(quán)、稅收政策引導(dǎo)、資源環(huán)境價格改革、綠色金融等強(qiáng)化市場激勵機(jī)制與市場主體培育；健全環(huán)境信息公開制度，促進(jìn)公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護(hù)環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。

10、提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

解決環(huán)境問題，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，很難取得好效果，必須堅持環(huán)境治理五化并舉，《規(guī)劃》在指導(dǎo)思想中要求不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化水平，這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和質(zhì)量能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容，是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的方向，是當(dāng)前環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)和提升的抓手。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

在《規(guī)劃》語境下，這“五化”都有其實實在在的任務(wù)要求與承載體現(xiàn)。系統(tǒng)化，就是要按照習(xí)近平總書記“山水林田湖是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀，堅持生態(tài)保護(hù)與污染防治協(xié)同，多污染物協(xié)同，布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合治理、制度改革等多種手段聯(lián)動，共同服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量這一核心目標(biāo)。科學(xué)化，就是要遵循生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的規(guī)律，強(qiáng)化科技支撐，提高環(huán)境治理措施的針對性和有效性，推進(jìn)綠色化與創(chuàng)新驅(qū)動深度融合，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。法治化，就是要強(qiáng)化環(huán)境司法，讓行之有效的一些制度和政策更加定型，以法制固化改革創(chuàng)新成果，促進(jìn)建立公平規(guī)范的市場競爭秩序，使守法成為常態(tài)。精細(xì)化，就是要針對區(qū)域分異、行業(yè)分異的環(huán)境現(xiàn)狀特點，不搞一刀切，分流域、分區(qū)域、分行業(yè)確定重點任務(wù)和年度目標(biāo)，分區(qū)分類管控、分級分項施策。信息化，就是加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用，建設(shè)和完善全國統(tǒng)一、覆蓋全面的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，提高智慧環(huán)境管理技術(shù)水平，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染源排放、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評管理、自然生態(tài)、核與輻射等數(shù)據(jù)整合集成、動態(tài)更新，建立信息公開和共享平臺，帶動治理方式和信息公開水平提升。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

（原文標(biāo)題：科學(xué)精準(zhǔn)理解《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的關(guān)鍵詞和新提法） 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

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