社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃應納入戰(zhàn)略環(huán)評

　　隨著生態(tài)文明建設不斷推進，我國生態(tài)環(huán)境領域改革不斷深化，社會公眾的生態(tài)環(huán)境意識普遍得到提高。在此背景下，應抓住機遇建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，使其在生態(tài)文明建設中發(fā)揮更大作用。

 

　　戰(zhàn)略環(huán)評是對擬議計劃、規(guī)劃、政策等高層次決策開展環(huán)境影響評價的過程或行為，戰(zhàn)略環(huán)評制度則是對評價對象、程序、內(nèi)容等有關事宜的法律規(guī)定和實施規(guī)范。

 

　　目前，歐盟、美國、中國香港等國際組織、國家和地區(qū)均已建立了幾乎涵蓋整個政府決策體系的戰(zhàn)略環(huán)評制度，而我國法定的戰(zhàn)略環(huán)評對象僅是“一地三域”和“十個專項”類規(guī)劃。即使是法定的規(guī)劃環(huán)評，由于配套規(guī)章不健全、相關部門不重視等原因，實施情況也不盡理想。

 

　　建立外部評價機制，促進決策完善

 

　　從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，除了早已將規(guī)劃和計劃層面的重要決策納入環(huán)境影響評價外，對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價機制。

 

　　當前，我國對建立規(guī)范的決策外部評價機制的需求迫切，主要有以下幾方面原因：一是決策體系龐雜。我國的決策可分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃、規(guī)范性文件等大類，每一大類又可細分為若干小類，涉及經(jīng)濟社會的方方面面，對資源環(huán)境往往有重要影響。二是決策方案受決策者自身利益和價值偏好影響的問題比較突出，一個地區(qū)或部門的“一把手”往往對最終決策具有決定性的作用。三是決策機制不完善。除了決策的社會參與度不高、過程透明度低、科學性論證不足外，政策評估機制也不完善。目前，我國各級政府開展的所謂政策評估，一般都是中期評估或事后評估，重點是檢查政策的落實情況，而不是評估政策本身是否存在問題。

 

　　從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，除了早已將規(guī)劃和計劃層面的重要決策納入環(huán)境影響評價外，對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價機制。

 

　　美國早在1993年就通過12866號總統(tǒng)令，提出了一套對聯(lián)邦政府部門“重大管制行動”進行評估的準則和程序，迄今為止，美國各聯(lián)邦機構每年開展評估的政策數(shù)量均有幾百項之多，僅2015年就有300多項。日本、韓國以及中國臺灣、香港等地也不同程度地建立起了針對重大決策的事前評估機制。這些評估的共同特點是，同時涵蓋社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多個維度，并且生態(tài)保護、人群健康、氣候變化、節(jié)能減排等一般都是重要評價內(nèi)容，因此在廣義上均可歸入戰(zhàn)略環(huán)評范疇。

 

　　歐盟在2002年就對立法建議、行動計劃等決策在正式出臺前開展包括環(huán)境影響在內(nèi)的事前評估，其2009年修訂的《影響評價導則》明確要求，對歐盟委員會的擬議決策開展社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響綜合評價，2015年又進一步將評價擴展到了整個政策周期。我國香港特別行政區(qū)除了對重大決策開展可持續(xù)發(fā)展評估外，往往還會同步開展更加細致、專業(yè)的戰(zhàn)略環(huán)境評價。

 

　　健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，提高決策科學性

 

　　開展戰(zhàn)略環(huán)評，可以防止決策實施導致重大資源環(huán)境問題，使決策從一開始就符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

 

　　針對我國政策評估機制不健全的現(xiàn)狀，可考慮優(yōu)先建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，可以保障決策更加符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在規(guī)范性文件、規(guī)章、發(fā)展戰(zhàn)略等決策的制定過程中同步開展戰(zhàn)略環(huán)評，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設要求，并與社會、經(jīng)濟等影響統(tǒng)籌考慮，可以防止決策實施導致重大資源環(huán)境問題，使決策從一開始就符合可持續(xù)發(fā)展的要求。這也是我國現(xiàn)階段完善決策機制、提高決策科學性的重要途徑。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，可以保障決策更能體現(xiàn)人民群眾的環(huán)境訴求。堅持以人民為中心，是新時代中國特色社會主義的基本方略之一。過去我國在重大決策的制定過程中多是通過自上而下征求意見，通過戰(zhàn)略環(huán)評廣泛深入地激發(fā)公眾參與熱情，能夠暢通決策部門和人民群眾之間的聯(lián)系，及時解決人民群眾反映強烈的生態(tài)環(huán)境問題。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，有利于加快生態(tài)文明制度體系建設。黨的十八屆三中全會公報指出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。筆者認為，具有源頭防控作用的戰(zhàn)略環(huán)評制度，應該作為優(yōu)先建立的制度之一。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，有利于增強我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權。推動建設人類命運共同體是新時代我國外交領域的基本理念和價值追求，這一理念落實在生態(tài)環(huán)境保護領域，就是共謀全球生態(tài)文明建設。我國建立一套更加完善的戰(zhàn)略環(huán)評制度體系，對于深度參與全球環(huán)境治理，增強我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權和影響力，將發(fā)揮重要作用。

 

　　評估政策環(huán)境影響，建立多層次環(huán)評聯(lián)動機制

 

　　我國區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價開展情況并不理想，這兩類決策對資源環(huán)境的影響比較直接，應優(yōu)先納入戰(zhàn)略環(huán)評對象。

 

　　如何建立具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評制度？筆者認為，可從以下幾方面入手。

 

　　第一，建立政策環(huán)境影響評估機制。我國目前實施的《環(huán)境保護法》第十四條提出，國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。但這項規(guī)定目前還沒有制度化的實現(xiàn)方式。為此，我國應盡快制定配套管理規(guī)定，建立政策環(huán)境影響評估機制，并對不同政策采取不同的評價模式。

 

　　第二，加強區(qū)域和行業(yè)重大決策環(huán)境影響評估。由于篩選機制不完善，我國區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價開展情況并不理想，相關政策還沒有開展評價的法規(guī)要求。由于這兩類決策對資源環(huán)境的影響比較直接，應優(yōu)先納入戰(zhàn)略環(huán)評對象，特別是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，以及國家重點調(diào)控的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等。從國際上來看，這兩類決策也是戰(zhàn)略環(huán)評的重點對象。

 

　　第三，將制度評價作為重要評價內(nèi)容。習近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關。”為此，我國急需把制度評價作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要內(nèi)容，以此掃除制度層面不利于生態(tài)文明建設的障礙，通過制度建設來保障決策更符合可持續(xù)發(fā)展的要求，同時為生態(tài)文明制度體系建設做出貢獻。

 

　　第四，建立多層次的環(huán)境影響評價聯(lián)動機制。根據(jù)決策層級，自下而上分別建立針對建設項目、規(guī)劃（計劃）和政策3個層級、相互獨立而又順次銜接的環(huán)境影響評價體系，已經(jīng)成為歐美等發(fā)達國家的一大趨勢。我國尚未在區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和建設項目環(huán)評之間建立起有效的聯(lián)動機制，今后應加強頂層設計，促進不同層級、不同類別評價之間有效銜接，最大限度節(jié)省行政成本。

 

　　第五，加強戰(zhàn)略環(huán)評理論方法研究。戰(zhàn)略環(huán)評只有與一個國家的政治制度、決策體系和決策模式相適應，才能增強其有效性。因此，在建設具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評制度的同時，必須加強理論方法研究。為此，要加強戰(zhàn)略環(huán)評的制度比較研究和具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評模式研究，還要學習和借鑒歐美國家的先進經(jīng)驗，加強戰(zhàn)略環(huán)評技術方法研究。
 

 

　　作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心 耿海清