收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法適用對(duì)象是誰？ ——專訪生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心主任於方

環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)。如何對(duì)環(huán)境污染損害進(jìn)行定量化評(píng)估，從而科學(xué)、合理地確定損害賠償數(shù)額非常重要。本報(bào)記者近日專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心主任於方，請(qǐng)她就當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害鑒定中的一些具體問題談?wù)効捶?。於方同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家委員會(huì)委員。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：虛擬治理成本法目前在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估實(shí)踐中應(yīng)用還是比較廣泛的，例如我們熟悉的泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案就采用了此方法計(jì)算環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。不過究竟怎么理解虛擬治理成本，什么情況下采用虛擬治理成本法，實(shí)踐中還是不太明確，您對(duì)此怎么看？

於方：虛擬治理成本法是基于污染治理成本提出的一種環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法，這種方法的基本假設(shè)是污染物在排放前進(jìn)行了有效治理，沒有對(duì)外環(huán)境造成損害，理論上可以把污染治理成本作為環(huán)境損害的最低限值。

但在實(shí)際的環(huán)境污染事件中，污染物通常已經(jīng)進(jìn)入外環(huán)境，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不同程度的影響，這種影響一般都大于污染治理成本，因此，我們提出用環(huán)境敏感系數(shù)來調(diào)整通過治理成本法得到的“環(huán)境損害的最低限值”，環(huán)境敏感系數(shù)根據(jù)環(huán)境功能區(qū)劃確定，環(huán)境功能區(qū)類別越高，環(huán)境敏感系數(shù)也越高，這就意味著向生態(tài)服務(wù)功能高的區(qū)域排放污染物，造成的損害更大。

虛擬治理成本法由于其簡(jiǎn)明直接的理念和計(jì)算方法，目前被法院、檢察院廣泛采用，但是需要注意的是，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》（環(huán)辦政法〔2016〕67號(hào)），生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估優(yōu)先適用基于實(shí)物恢復(fù)的替代等值分析方法，只有當(dāng)恢復(fù)措施不可行時(shí)，才適用虛擬治理成本法。

在2017年9月原環(huán)境保護(hù)部給原江蘇省環(huán)境保護(hù)廳的復(fù)函附件《關(guān)于虛擬治理成本法適用情形與計(jì)算方法的說明》（以下簡(jiǎn)稱《說明》）中，專門對(duì)虛擬治理成本法的適用情形予以了明確：一是排放污染物的事實(shí)存在，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測(cè)或應(yīng)急監(jiān)測(cè)不及時(shí)等原因?qū)е聯(lián)p害事實(shí)不明確或生態(tài)環(huán)境已自然恢復(fù)；二是不能通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害；三是實(shí)施恢復(fù)工程的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益的情形。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：向大氣排放污染物、向開闊水體排放污染物，污染物排放后即擴(kuò)散的，如何認(rèn)定存在生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，如何計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害？

於方：污染物進(jìn)入大氣和開闊的水體后，可能在空氣、水流的自凈能力作用下，在環(huán)境中迅速擴(kuò)散或溶解、降解。特別是對(duì)于進(jìn)入環(huán)境空氣中的污染物來說，如果未能開展快速有效的環(huán)境監(jiān)測(cè)，可能監(jiān)測(cè)到的污染物濃度并不高或者完全監(jiān)測(cè)不到，這種情況就屬于我們上面提到的第一種情形，“排放污染物的事實(shí)存在，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測(cè)或應(yīng)急監(jiān)測(cè)不及時(shí)等原因?qū)е聯(lián)p害事實(shí)不明確或生態(tài)環(huán)境已自然恢復(fù)”，適用虛擬治理成本法計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害。

污染物排放進(jìn)入水體的情況更為復(fù)雜，對(duì)于不可溶性污染物或污染物可能進(jìn)入沉積物、能夠觀測(cè)到生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的情況，應(yīng)該基于生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式的，是否應(yīng)該計(jì)算損害發(fā)生時(shí)到修復(fù)完成時(shí)整個(gè)期間的生態(tài)環(huán)境功能損失；未能完全恢復(fù)原狀的（比如土壤修復(fù)中采用改變土地利用性質(zhì)后，修復(fù)到滿足新用地類型要求即可），是否還應(yīng)計(jì)算永久性功能損失？

於方：采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式的，是否應(yīng)該計(jì)算損害發(fā)生時(shí)到修復(fù)完成時(shí)整個(gè)期間的生態(tài)環(huán)境功能損失，取決于土壤、地下水、生物資源、生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能是否受到了損害（即生態(tài)服務(wù)功能是否低于基線水平），如果生態(tài)服務(wù)功能受到了損害，那么在從損害發(fā)生到采取措施將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到目標(biāo)值的整個(gè)期間，這種損害將持續(xù)存在，直到采取措施將其生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)到基線水平為止，所以對(duì)于這部分生態(tài)服務(wù)功能損失應(yīng)該進(jìn)行計(jì)算。

未能完全恢復(fù)原狀的（比如土壤修復(fù)中采用改變土地利用性質(zhì)后，修復(fù)到滿足新用地類型要求即可），應(yīng)該對(duì)永久性功能損失進(jìn)行計(jì)算。因?yàn)閾p害與否的判定是基于與基線水平的比對(duì)，只要沒有達(dá)到基線水平，就表明損害的恢復(fù)沒有完成，即損害還在持續(xù)。

調(diào)整土地利用規(guī)劃后土壤只需要修復(fù)到新的目標(biāo)值是從現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行考慮的，如果從損害評(píng)估和賠償?shù)慕嵌?，新的目?biāo)值如果松于基線水平，那么對(duì)于新的目標(biāo)值與基線水平之間的這部分損害仍然需要進(jìn)行評(píng)估，予以替代性恢復(fù)或賠償。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：虛擬治理成本法中適用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法應(yīng)注意哪些問題？比如，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法中是以企業(yè)對(duì)外商定的污染物處置單價(jià)作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還是以政府部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定的廣泛適用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)準(zhǔn)？

於方：虛擬治理成本法中單位治理成本的確定是非常關(guān)鍵的因素，它的大小會(huì)直接影響評(píng)估結(jié)果，如果使用錯(cuò)誤會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果數(shù)量級(jí)的差別。

對(duì)于單位治理成本的確定，《說明》推薦采用實(shí)際調(diào)查法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法、成本函數(shù)法三種方法，來獲取不同類型污染物的單位治理成本，《說明》明確提出“有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，優(yōu)先適用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法，使用時(shí)需要對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性進(jìn)行判斷；沒有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，優(yōu)先適用實(shí)際調(diào)查法。

《說明》出臺(tái)時(shí)囿于字?jǐn)?shù)限制，沒有進(jìn)一步說明收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法的適用對(duì)象。

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)法主要是針對(duì)包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的工業(yè)固廢、醫(yī)療廢物和生活污水處置提出的，這類污染物的處理工藝相對(duì)固定，政府有關(guān)部門會(huì)出臺(tái)指導(dǎo)價(jià)格或由處置企業(yè)制定本企業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以廣泛適用。工業(yè)廢水、廢氣由于污染物成分復(fù)雜、濃度差異性大，一般適宜采用實(shí)際調(diào)查法獲取治理成本，即通過實(shí)際調(diào)查，獲得相同或鄰近地區(qū)、相同或相近生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品類型、處理工藝的企業(yè)，治理相同或相近污染物，能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的平均單位污染治理成本。

在我們接觸到的大量案例中，一些工業(yè)企業(yè)通過壓低價(jià)格的方式，把污染物交給處置單位，而污染物處置單位也為了經(jīng)濟(jì)利益，低價(jià)收購污染物，不按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和流程的要求處理污染物，甚至隨意傾倒或填埋。因此，把生產(chǎn)企業(yè)與污染物處置企業(yè)商定的協(xié)議處置價(jià)格作為虛擬治理成本法中的單位治理成本，是明顯不合適的。