環(huán)保垂管制度設(shè)計是系統(tǒng)綜合解決方案

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返木幹票尘笆鞘裁?？有何主要特征，彰顯了哪些亮點？垂直管理制度改革的關(guān)鍵是什么？帶著這些問題，記者采訪了環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

有哪些主要特征?

■突出問題導(dǎo)向，突出目標(biāo)導(dǎo)向，突出對地方訴求的回應(yīng)。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

問：為了編制《意見》，主要開展了哪些工作？做了哪些準(zhǔn)備？

吳舜澤：垂改工作涉及面廣、影響深遠(yuǎn)，我們抱著慎之又慎、務(wù)求必勝的心態(tài)，從2015年11月開始，就啟動了《意見》編制相關(guān)調(diào)研工作，務(wù)求能形成一個積極穩(wěn)妥、平衡可行的綜合解決方案。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

首先，對黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策和精神進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和研究，系統(tǒng)梳理了黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策走勢。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在這一大背景、大體系中去看，這是一脈相承的，要避免孤立片面地理解。

其次，廣泛聽取了省級政府及環(huán)保、發(fā)改、財政、編辦等相關(guān)部門，市縣級政府及相關(guān)部門，專家學(xué)者等意見建議。同時，還走訪了工商、質(zhì)檢等有過垂直管理經(jīng)歷的部門，了解其改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意見》，實際上綜合了其他部門的不少好的經(jīng)驗，也對如何規(guī)避相關(guān)問題做了大量的針對性設(shè)計。另外，搞了不少專題研究、分析論證、模擬推演，形成70余萬字的材料。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

最后，做了大量的部門協(xié)調(diào)、政策研擬等工作，幾十次易其稿，才完成《意見》的編制。應(yīng)該講，這次前期工作扎實細(xì)致，謀定而后動，有堅持有創(chuàng)新，有關(guān)部門給了大力支持?！兑庖姟烦雠_凝聚了各方智慧，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)的高度重視，對改善環(huán)境質(zhì)量的殷切期待。

問：《意見》的主要特征是什么？ 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

吳舜澤：我認(rèn)為《意見》最主要的特征就是突出問題導(dǎo)向、突出目標(biāo)導(dǎo)向、突出對地方訴求的回應(yīng)。要做好統(tǒng)籌平衡，解決好這三方面，實際上也就是一個綜合性的改革方案。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

一是突出問題導(dǎo)向。習(xí)近平總書記在五中全會說明中指出，現(xiàn)行以地方為主的環(huán)保體制存在“4個突出問題”:一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。可以說整個《意見》都是針對這“4個突出問題”展開的。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

針對第一個問題，《意見》強調(diào)地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，明確相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，要求各省制定責(zé)任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。這一點最重要的，是與其他系統(tǒng)垂管改革的一個最大差異。若忽視這一點，就把這次垂改工作不正確地局限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部體制機制的調(diào)整，定位飄了，重點就肯定偏了。

針對第二個問題，《意見》通過干部任免、財政供養(yǎng)關(guān)系變革減少地方干預(yù)。市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員實行以省環(huán)保廳為主的干部任免體制，確保環(huán)保局長站得住也頂?shù)米?。市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、市縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人員和工作經(jīng)費全部由省級環(huán)保廳承擔(dān)。垂直管理在減少監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的地方干預(yù)方面的作用，應(yīng)該是立竿見影的。

針對第三個問題，《意見》通過制度創(chuàng)新的方式加以解決。在以往的體制下，環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的，環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市兩級環(huán)保部門在“條”上的調(diào)控力量就會明顯加大，比如省級環(huán)保部門可以探索按流域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機構(gòu)，有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。

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針對第四個問題，《意見》也給予了回應(yīng)。根據(jù)我們的統(tǒng)計，全國還有180多個縣級環(huán)保局不是行政局而是事業(yè)局，有不少還是合署局。另外，還存在環(huán)境執(zhí)法主體資格、著裝等方面的問題。通過垂直管理制度改革，這些問題可以得到較大程度的解決。

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二是突出目標(biāo)導(dǎo)向。改革的目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制。 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

其中，最主要的改革目標(biāo)是從“以塊為主”調(diào)整為“條塊結(jié)合”。“條”指的是環(huán)保系統(tǒng)，“塊”是指地方黨委政府和相關(guān)部門。對于“條”來說，強化了省級、市級環(huán)保部門的作用，強化省級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察督政職責(zé)、市級環(huán)境執(zhí)法查企職責(zé)。對于“塊”來說，通過設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會、制定責(zé)任清單等制度創(chuàng)新，明確了地方政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。我體會，垂改設(shè)計最難把握的就是條塊關(guān)系處理分寸的拿捏，要使條和塊權(quán)責(zé)明晰、落實、平衡。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

針對“條塊結(jié)合”的目標(biāo)，改革力圖實現(xiàn)“兩個加強”：加強地方黨委政府環(huán)保責(zé)任的落實，加強對黨委政府環(huán)保責(zé)任落實情況的監(jiān)督。其中創(chuàng)新性的舉措是省級環(huán)保部門逐市或者跨區(qū)域設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)，類似紀(jì)檢部門和審計部門，突出監(jiān)督關(guān)口前移，事前事中事后監(jiān)督相統(tǒng)一。改革力圖實現(xiàn)“兩個聚焦”：省級環(huán)保部門更加聚焦環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核工作和對相關(guān)部門環(huán)保履職情況的監(jiān)督工作，市縣級環(huán)保部門更加聚焦日常執(zhí)法工作和執(zhí)法性監(jiān)測工作。改革力圖實現(xiàn)“兩個健全”，即環(huán)境保護(hù)委員會議事協(xié)調(diào)機制，健全環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享和聯(lián)動機制。有時候體制解決不了的問題，需要機制和政策進(jìn)行彌補，需要環(huán)環(huán)相扣地做好頂層設(shè)計。

三是突出對地方訴求的回應(yīng)。垂直管理改革要動體制、機制、機構(gòu)，是底盤性的制度。過去是省、市、縣環(huán)保機構(gòu)上下一般粗，機構(gòu)、職能設(shè)置都類似。這次改革后，會有比較大的調(diào)整，優(yōu)化了省市縣三級環(huán)保部門職責(zé)，各自聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢。因此，各地對改革都非常關(guān)注，也會產(chǎn)生不同的訴求。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

綜合來看，省級環(huán)保部門擔(dān)心的是全部垂管后“責(zé)任過大”。市縣環(huán)保部門擔(dān)心的是監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法上收后“沒有手段”。地方黨委政府擔(dān)心的是“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”。環(huán)保系統(tǒng)干部職工擔(dān)心的是歸屬、待遇等涉及切身利益的問題。針對以上問題，我們在編制《意見》時給予了充分的考慮，通過制度、機制的安排，應(yīng)該說得到了比較好的解決。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

有哪些亮點？ 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

■重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵，劃分了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)。

問：您認(rèn)為《意見》的亮點是什么？

吳舜澤：《意見》亮點比較多，有改革有突破，不少地方解決了長期困擾環(huán)境保護(hù)的一些體制性機制性問題和老大難瓶頸問題。我這里重點就監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域差別化的改革路徑談兩層意思，這都說明了垂改不是簡單地一垂了之。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

第一，重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的分離。過去環(huán)境監(jiān)察主要是針對污染源監(jiān)督檢查，改革后則更多地強調(diào)督政。實質(zhì)是監(jiān)察上收、執(zhí)法下移。監(jiān)察上收，就是通過設(shè)立派駐機構(gòu)，強化省級環(huán)保部門對市縣政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)察。改革后的環(huán)境監(jiān)察等于日常駐點式監(jiān)督加上定期督察巡視，二者結(jié)合就實現(xiàn)了全過程監(jiān)督。這樣做可以倒逼黨委和政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，制度化、機制化、長效化地落實“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”。 夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

執(zhí)法下移，就是充分發(fā)揮縣級環(huán)保部門執(zhí)法快速、機動、貼近現(xiàn)場的優(yōu)勢，提升基層執(zhí)法的效能。黨的十八屆三中全會強調(diào)整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。將執(zhí)法權(quán)集中在基層，增強執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。同時，這也是基于現(xiàn)實層面的考量。目前全國省以下環(huán)境執(zhí)法隊伍有7萬余人，如果全部上收到省級環(huán)保部門，就會把市縣環(huán)保部門抽空，加大省級環(huán)保部門的責(zé)任和壓力，不利于現(xiàn)場執(zhí)法工作的開展。

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第二，重新劃分了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，留環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測?！兑庖姟芬螅〖壄h(huán)保部門要上收市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和隊伍，主要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)測；縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)還是留在屬地，主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測，配合和支持環(huán)境執(zhí)法隊伍進(jìn)行污染源執(zhí)法。

一方面，這樣做符合生態(tài)文明體制改革總體方向。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》提出，地方各級環(huán)境保護(hù)部門相應(yīng)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，逐級承擔(dān)重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測及環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測等職能。另一方面，有利于提升基層監(jiān)測執(zhí)法效能，實現(xiàn)“測管協(xié)同”。現(xiàn)場執(zhí)法往往專業(yè)性比較強，要以準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)為前提，這就需要進(jìn)一步強化縣級監(jiān)測機構(gòu)污染源監(jiān)測的職能。

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改革的關(guān)鍵是什么？ 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

■積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調(diào)整，確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。

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問：我們知道其他一些部門也采取過垂直管理的形式，但是大多是全面垂直管理，而環(huán)保部門采取的是分領(lǐng)域不同的垂直管理的形式。原因是什么？ 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

吳舜澤：我們分析發(fā)現(xiàn)，越單純的領(lǐng)域，越容易實現(xiàn)垂直管理，越容易取得成功。有的部門條狀比較清楚，與其他部門關(guān)聯(lián)不大，垂直起來相對容易。而環(huán)保工作與這些部門不同，需要各部門配合、形成齊抓共管的大格局才能順利推進(jìn)。

垂直管理制度改革首要的是落實地方政府責(zé)任并加強監(jiān)督檢查，發(fā)揮地方黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，這也是我國加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的機制體制優(yōu)勢。如果環(huán)保部門所有領(lǐng)域都實行完全垂直管理，改革方案制定十分簡單，但地方黨委政府履行環(huán)保責(zé)任的積極性就可能降低，環(huán)保部門的責(zé)任就會無限放大，改革工作可能會“翻燒餅”。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

需要特別強調(diào)的是，環(huán)保工作本身特別復(fù)雜，只有創(chuàng)新思路，通過體制、機制、政策多層次安排，才能解決各方面問題。因此，對垂直管理制度改革的理解切忌簡單化。改革要注意對地方訴求的回應(yīng)，使新老環(huán)境保護(hù)體制平穩(wěn)過渡。實行監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，符合習(xí)近平總書記對環(huán)保工作提出的要求，符合環(huán)保工作本身的特征，符合生態(tài)文明體制改革總體方向。只有這樣改革，才能穩(wěn)定、持續(xù)、有效。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

問：您認(rèn)為垂直管理制度改革的關(guān)鍵是什么？如何處理好改革中人的問題？ 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

吳舜澤：垂直管理制度改革推進(jìn)過程中要特別注意人的問題。一些改革頂層設(shè)計不錯，但是局部人的問題沒有解決好，對改革就造成了被動影響。因此，要積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調(diào)整，確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。從目前改革設(shè)計來看，能統(tǒng)籌逐步解決環(huán)保機構(gòu)和隊伍規(guī)范化建設(shè)問題。由于采取了系統(tǒng)創(chuàng)新的改革路徑，區(qū)縣基層環(huán)保系統(tǒng)人員絕大多數(shù)還留在屬地，都有事干、有崗位、有飯吃。只是財政經(jīng)費和管理隸屬關(guān)系有所調(diào)整而已，基本不會出現(xiàn)波動、折騰、反復(fù)的問題。“十三五”時期環(huán)保任務(wù)本來就很重，一定要保證改革的穩(wěn)定性。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

問：目前，各地對改革的態(tài)度是怎樣的？能否介紹下最先進(jìn)行試點的地區(qū)有哪些？出于何種考慮？

吳舜澤：之前一些地方對垂直管理制度改革存在一些顧慮和擔(dān)心，但看了《意見》、聽了我們的解釋，顧慮和擔(dān)心沒有了，現(xiàn)在地方對改革普遍比較支持。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，要加強宣傳，把改革思路充分傳達(dá)出去，統(tǒng)一思想認(rèn)識。

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試點省份的選擇主要考慮如下因素：首先，要考慮省委省政府對改革的積極性。目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個?。ㄊ?、區(qū)）正在積極開展前期工作。

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其次，要綜合考慮不同區(qū)域的差異性。我國不同區(qū)域問題差異性太大，如何落地、如何在操作層面搞好實施工作，確需考慮中、東、西區(qū)域的差異，考慮省、直轄市等不同行政區(qū)劃類別的差異。

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第三，要有一定基礎(chǔ)，思想和意識到位，形成標(biāo)桿和示范效應(yīng)。環(huán)境保護(hù)部將加強跟蹤分析、窗口指導(dǎo)、總結(jié)評估，對出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行研究，對好的做法進(jìn)行推廣，推動《意見》落實落地。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

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