CCER市場(chǎng)重啟前需解決兩個(gè)問(wèn)題

 

解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

 

雖然CCER市場(chǎng)前景廣闊，但CCER市場(chǎng)重啟前需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，項(xiàng)目的額外性和數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

 

《辦法》將國(guó)家核證自愿減排量（CCER）定義為“對(duì)我國(guó)境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國(guó)家溫室氣體自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。”

 

根據(jù)相關(guān)資料顯示，2013～2017年國(guó)家發(fā)展改革委公示的CCER審定項(xiàng)目共2871個(gè)，備案項(xiàng)目861個(gè)，減排量簽發(fā)項(xiàng)目254個(gè)（共5000多萬(wàn)噸）。在254個(gè)已簽發(fā)項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目48個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目91個(gè)，水電項(xiàng)目32個(gè)；在861個(gè)備案項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目159個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目328個(gè)，水電項(xiàng)目83個(gè)。

 

可見(jiàn)，無(wú)論是簽發(fā)項(xiàng)目還是備案項(xiàng)目，可再生能源項(xiàng)目的占比均接近七成。但這些可再生能源項(xiàng)目真的符合CCER的開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)嗎？或者說(shuō)，今后可再生能源項(xiàng)目是否還能開(kāi)發(fā)CCER？

 

跟CDM項(xiàng)目要滿足額外性標(biāo)準(zhǔn)一樣，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中，對(duì)CCER項(xiàng)目提出了明確的額外性要求。要認(rèn)定某種項(xiàng)目活動(dòng)所產(chǎn)生的減排量相對(duì)于基準(zhǔn)線是額外的，就要求這種項(xiàng)目活動(dòng)在沒(méi)有外來(lái)的支持下，存在如財(cái)務(wù)、技術(shù)、融資、風(fēng)險(xiǎn)和人才方面的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)或障礙因素，靠自身?xiàng)l件難以實(shí)現(xiàn)，因而這一項(xiàng)目的減排量在沒(méi)有CCER時(shí)難以產(chǎn)生。反之，如果某項(xiàng)目活動(dòng)在沒(méi)有CCER的情況下能夠正常商業(yè)運(yùn)行，那么它自己就成為基準(zhǔn)線的組成部分，相對(duì)這一基準(zhǔn)線無(wú)減排量可言，也就無(wú)減排量的額外性可言。

 

從上述分析來(lái)看，雖然可再生能源發(fā)電項(xiàng)目相比于其替代的化石能源發(fā)電來(lái)說(shuō)，確實(shí)可以減少碳排放，但在無(wú)CCER機(jī)制支持的情況下，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目根本不缺乏投資者，可見(jiàn)絕大多數(shù)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不符合CCER的額外性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)當(dāng)前可再生能源發(fā)電項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目和陸上風(fēng)電項(xiàng)目已能實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，水電更是比煤電有充足的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，不需要額外的資金支持；對(duì)歷史項(xiàng)目和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目而言，有可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼，相關(guān)項(xiàng)目在無(wú)CCER支持下仍有大量投資者踴躍競(jìng)爭(zhēng)；此外，消費(fèi)電量中非水可再生能源配額制、綠色電力證書(shū)以及新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制等政策都對(duì)鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展起到了作用。筆者以為，CCER市場(chǎng)重啟時(shí)將目前常規(guī)的可再生能源項(xiàng)目排除在外更符合實(shí)際，可以參考澳大利亞針對(duì)可再生能源另行建立一套機(jī)制。

 

在單純自愿減排市場(chǎng)時(shí)，放松項(xiàng)目的額外性標(biāo)準(zhǔn)要求仍可以起到促進(jìn)減排項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的作用；在CCER可以用作抵消碳排放配額清繳時(shí)，如果CCER是相關(guān)主體本身就已經(jīng)會(huì)實(shí)施的減排行為所產(chǎn)生的，用此來(lái)抵消法定的強(qiáng)制配額，其作用是弱化碳排放配額制度的約束，反而產(chǎn)生更多的碳排放。

 

可見(jiàn)，在國(guó)家發(fā)展改革委主管CCER項(xiàng)目時(shí)，相關(guān)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)可能比較寬松，因此在CCER市場(chǎng)重啟時(shí)需要重新對(duì)之前注冊(cè)的項(xiàng)目進(jìn)行額外性評(píng)估，以確保CCER市場(chǎng)開(kāi)發(fā)真正起到減少溫室氣體排放的目的。隨著越來(lái)越多的行業(yè)納入強(qiáng)制碳減排，在額外性標(biāo)準(zhǔn)的約束下，可開(kāi)發(fā)的CCER項(xiàng)目也會(huì)越來(lái)越少；如果沒(méi)有充足的量，構(gòu)建CCER市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性和必要性值得再探討。

 

此外，數(shù)據(jù)的真實(shí)性也是對(duì)CCER市場(chǎng)的考驗(yàn)。在全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，碳數(shù)據(jù)造假問(wèn)題對(duì)碳市場(chǎng)的聲譽(yù)和發(fā)展造成了不利影響。企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是全國(guó)碳排放管理以及碳市場(chǎng)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)市場(chǎng)信用信心和國(guó)家政策公信力的底線和生命線。

 

就發(fā)電行業(yè)而言，為提高相關(guān)碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性，生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展了大量工作，最近更新了《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南 發(fā)電設(shè)施》。在碳排放權(quán)市場(chǎng)中CCER可用于抵消碳排放配額，因此CCER數(shù)據(jù)需要滿足同等質(zhì)量要求。由于CCER涉及的項(xiàng)目類型較多，為達(dá)到嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)方法學(xué)和配套制度均需要重新制定。與此同時(shí)，如何選取和管理項(xiàng)目審定、減排量核定中介機(jī)構(gòu)也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

 

為保證全國(guó)碳市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須重視CCER項(xiàng)目額外性及數(shù)據(jù)真實(shí)性兩大問(wèn)題，穩(wěn)健推進(jìn)CCER市場(chǎng)建設(shè)。

 

（作者系浙江省法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、浙江京衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人）