【專訪】國家氣候戰(zhàn)略中心主任徐華清：中國“雙碳”工作已走向縱深階段 | “雙碳”三周年

2020年9月22日，中國作出承諾：二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

 

今天，中國“雙碳”的時(shí)間表走到三周年整。

 

近日，界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國碳市場、能源安全與能源低碳轉(zhuǎn)型，以及應(yīng)對氣候變化立法等話題，專訪了一系列專家學(xué)者。

 

本文是對國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清的專訪實(shí)錄，刊發(fā)時(shí)有所刪減。

 

徐華清長期研究能源環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略政策，曾任國家發(fā)展改革委能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任，及代表中國政府參加氣候變化談判。他是政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報(bào)告的主要作者之一，并作為第四次評估報(bào)告的評審編輯，被IPCC授予2007年諾貝爾和平獎貢獻(xiàn)獎。

 

國家氣候戰(zhàn)略中心成立于2012年，是中國應(yīng)對氣候變化的國家級戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)和國際合作交流窗口，直屬于生態(tài)環(huán)境部。此外，還承擔(dān)碳排放權(quán)交易管理、統(tǒng)計(jì)核算與考核、國內(nèi)履約等方面工作。

 

界面新聞：您如何評價(jià)過去三年中國在“雙碳”目標(biāo)落地方面所取得的成果?

 

徐華清：實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，中國將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，構(gòu)建完成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策、行動、保障體系，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型穩(wěn)步推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展成效顯著，新能源產(chǎn)業(yè)、新能源汽車以及植樹造林等方面走在全球前列，綠色低碳政策體系更加完善，全國碳排放權(quán)交易市場平穩(wěn)運(yùn)行，綠色低碳科技創(chuàng)新得到強(qiáng)化，“雙碳”工作基礎(chǔ)能力顯著增強(qiáng)，同時(shí)積極參與并引領(lǐng)全球氣候治理，充分展示了中國應(yīng)對氣候變化具有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力、廣泛的動員力和有效的行動力。

 

同時(shí)，也需要我們高度關(guān)注推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和中出現(xiàn)的新問題新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為梯次有序達(dá)峰出現(xiàn)難以落地現(xiàn)象，嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長及煤電項(xiàng)目形勢嚴(yán)峻，避免高碳鎖定和高位達(dá)峰任務(wù)艱巨。

 

“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，當(dāng)前“雙碳”工作已經(jīng)走向縱深，在具體工作中需要統(tǒng)籌應(yīng)對氣候變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，形成從單一目標(biāo)到多目標(biāo)協(xié)同的綜合解決方案，不斷提升政策和行動協(xié)同創(chuàng)新的減排效果、經(jīng)濟(jì)效益、社會效應(yīng)、系統(tǒng)效率和治理效能。

 

界面新聞：“1+N”政策體系在中國實(shí)現(xiàn)雙碳進(jìn)程中發(fā)揮著怎樣的作用?您在這項(xiàng)政策體系中看到了哪些亮點(diǎn)? 

 

徐華清： 碳達(dá)峰碳中和1+N政策體系，旨在完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，明確二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間表、路線圖、施工圖，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和。

 

這一政策體系是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及政治、社會、文化建設(shè)等方面的一攬子政策、行動及保障體系，明確了推進(jìn)“雙碳”工作必須堅(jiān)持的全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)等重要原則，提出了推動能源革命、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、加快綠色低碳科技革命、完善綠色低碳政策體系、積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理等實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主要路徑及重點(diǎn)任務(wù)。

 

此外，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對“雙碳”工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確要求深入分析推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的形勢和任務(wù)，充分認(rèn)識實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的緊迫性和艱巨性，研究需要做好的重點(diǎn)工作，統(tǒng)一思想和認(rèn)識，扎扎實(shí)實(shí)把黨中央決策部署落到實(shí)處。

 

也請大家特別關(guān)注“雙碳”目標(biāo)中的兩個(gè)“前”字，這既是一個(gè)極具雄心的目標(biāo)，具有很強(qiáng)的國家戰(zhàn)略意圖和政策導(dǎo)向，也體現(xiàn)了中國高層決策對科學(xué)的尊重，尤其是對未來技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新不確定性的認(rèn)識。

 

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確提出統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動，確保有力有序有效做好碳達(dá)峰工作。

 

界面新聞：您如何評價(jià)全國碳市場啟動以來的整體表現(xiàn)？全國碳市場建設(shè)還有哪些有待提高之處?

 

徐華清：全國碳市場平穩(wěn)運(yùn)行已滿兩周年，目前已進(jìn)入第二個(gè)履約周期，整體表現(xiàn)有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

 

一是參與企業(yè)控排責(zé)任逐步壓實(shí)。超過80%的企業(yè)認(rèn)為碳市場強(qiáng)化了企業(yè)控排責(zé)任，促進(jìn)了企業(yè)減排行動，市場機(jī)制的激勵和約束作用逐步顯現(xiàn)。

 

二是實(shí)現(xiàn)了行業(yè)整體減排成本的降低。配額價(jià)格波動合理、價(jià)格穩(wěn)中有升，據(jù)初步分析，共649家企業(yè)通過碳交易實(shí)現(xiàn)了低成本減排，全行業(yè)減排成本降低約為100億元。

 

三是碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管不斷加強(qiáng)。主管部門指導(dǎo)并督促企業(yè)初步建立數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，實(shí)測關(guān)鍵數(shù)據(jù)的重點(diǎn)排放單位由2019年的43%提升至2020年的76%，企業(yè)碳排放精細(xì)化管理意識和能力不斷提升。

 

四是初步形成了“排放有成本，減排有收益”的社會意識。為全國碳市場建設(shè)營造良好氛圍，成為彰顯中國應(yīng)對氣候變化負(fù)責(zé)任大國形象的重要窗口。

 

同時(shí)，全國碳市場建設(shè)還有一些地方值得進(jìn)一步關(guān)注。

 

在思想認(rèn)識方面，對全國碳市場作用和定位認(rèn)識尚不統(tǒng)一，存在過度強(qiáng)調(diào)碳市場的金融屬性，忽視其作為減排政策工具的基本定位，存在過度擔(dān)心碳市場對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，忽略其對經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的激勵作用的情況。

 

在法律法規(guī)方面，“碳交易條例”尚未出臺，現(xiàn)有部門規(guī)章和規(guī)范性文件法規(guī)層級低、處罰力度弱，法律法規(guī)體系尚未建立。

 

在市場功能方面，覆蓋行業(yè)僅為發(fā)電行業(yè)，交易主體僅為發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位，且交易產(chǎn)品和交易方式單一等。

 

界面新聞：國家核證自愿減排量（CCER）的重啟備受各界關(guān)注。今年國家氣候戰(zhàn)略中心組織開展了溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)評估遴選及修訂工作，這項(xiàng)工作進(jìn)展如何？預(yù)計(jì)首批方法學(xué)何時(shí)對外公布? 

 

徐華清：2023年5月，國家氣候戰(zhàn)略中心配合氣候司對公開征集的356個(gè)CCER方法學(xué)建議進(jìn)行匯總，研究制定了《溫室氣體自愿減排方法學(xué)評估遴選工作方案》，明確通過“形式審查+專家兩輪評估”方式遴選出符合優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域、技術(shù)成熟無爭議、可操作性強(qiáng)的方法學(xué)建議，第一輪評估工作主要確定符合條件的技術(shù)領(lǐng)域及發(fā)布優(yōu)先級，第二輪評估工作主要評選各技術(shù)領(lǐng)域的最佳方法學(xué)并修改形成發(fā)布建議稿。

 

在氣候司指導(dǎo)下，6月，國家氣候戰(zhàn)略中心組織科技部、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院、國家氣候中心、國家節(jié)能中心、清華大學(xué)、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、中國環(huán)境科學(xué)研究院、北京綠色交易所等專家，根據(jù)方法學(xué)一二三級領(lǐng)域，評出5-8個(gè)首批發(fā)布方法學(xué)的二級領(lǐng)域，完成第一輪評估。

 

7-8月，中心組織國家發(fā)展改革委、國家能源局、自然資源部、住建部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、國家礦山安全監(jiān)察局等部門，以及中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會碳交易專業(yè)委員會推薦的專家，完成對優(yōu)先二級領(lǐng)域方法學(xué)的評估，推選六個(gè)方法學(xué)建議，并組建六個(gè)工作組開展修編工作，成員包括編制單位、行業(yè)推薦專家和提交類似方法學(xué)建議的有關(guān)單位、審定核查機(jī)構(gòu)，個(gè)別工作領(lǐng)域主管部門參加。召開修編會議15次，圓滿完成第二輪評估。

 

根據(jù)修編情況，四個(gè)基礎(chǔ)較好的有關(guān)造林碳匯、紅樹林植被修復(fù)、并網(wǎng)光熱發(fā)電、海上風(fēng)電的方法學(xué)建議，已于9月上旬征求部內(nèi)司局及有關(guān)部委意見，擬于近期視情況由生態(tài)環(huán)境部發(fā)布。

 

界面新聞：您曾公開表示，把中國中長期碳排放控制戰(zhàn)略目標(biāo)分為三步，其中從碳排放強(qiáng)度轉(zhuǎn)向碳排放總量控制是第二步。目前，全國碳市場距離向碳排放總量控制轉(zhuǎn)變，還有多遠(yuǎn)?如果要實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，會牽涉到哪些深層次的機(jī)制體制變革? 

 

徐華清：應(yīng)對氣候變化是人類共同事業(yè)，中國實(shí)施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，以控制二氧化碳排放為載體，以低碳技術(shù)和低碳制度創(chuàng)新為保障，加快形成以低碳為特征的產(chǎn)業(yè)體系、能源體系和生活方式，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，積極探索符合國情的低碳發(fā)展道路。

 

中國的低碳發(fā)展道路與中國式現(xiàn)代化相協(xié)同，從中長期碳排放控制戰(zhàn)略目標(biāo)看，大致也可以分為三步走：

 

第一步，到2020年，實(shí)現(xiàn)碳排放強(qiáng)度比2005年降低40％-45％的目標(biāo)。

 

第二步，在2030年前實(shí)現(xiàn)二氧化碳達(dá)峰的目標(biāo)，通過實(shí)施碳排放強(qiáng)度和碳排放總量“雙控”制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與二氧化碳排放的脫鉤。

 

第三步，在2060年前碳中和目標(biāo)，全面落實(shí)《巴黎協(xié)定》提出的“在本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”的要求。

 

建立二氧化碳排放總量控制制度旨在科學(xué)、有效、主動管控二氧化碳排放量，通過實(shí)施有約束力的二氧化碳總量控制目標(biāo)及分解落實(shí)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推進(jìn)能源革命，加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系系，協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。

 

早在國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》就明確要求，開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的地區(qū)，應(yīng)建立碳排放總量控制制度。

 

可以預(yù)期，全國碳市場距離向碳排放總量控制轉(zhuǎn)變?yōu)槠诓贿h(yuǎn)，碳排放權(quán)交易市場的配額總量控制目標(biāo)的剛性約束將更加強(qiáng)化，為建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

 

實(shí)施碳排放總量控制制度，需要建立健全與之相配套的政策和制度體系：

 

一是堅(jiān)持碳排放總量控制制度與碳排放權(quán)交易制度相銜接，有效發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

 

二是探索建立溫室氣體排放許可制度，規(guī)范和約束溫室氣體排放單位的行為，提高溫室氣體排放空間作為稀缺資源的有效利用，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的碳排放權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，推動生產(chǎn)要素低碳轉(zhuǎn)型。

 

三是探索開展重大建設(shè)項(xiàng)目碳排放評價(jià)制度，將碳排放評價(jià)作為建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性和約束性的必要條件，嚴(yán)格控制重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的溫室氣體排放增量，推動重大工程項(xiàng)目投資及建設(shè)的低碳轉(zhuǎn)型。

 

四是完善碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)體系，通過建立溫室氣體排放行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等措施，促進(jìn)工業(yè)、能源、建筑、交通的低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型。

 

界面新聞：能源安全問題同樣受到重視，它和能源轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系是什么？在能源低碳轉(zhuǎn)型上，中國還有哪些問題或挑戰(zhàn)需要應(yīng)對?

 

徐華清：安全是轉(zhuǎn)型的前提，轉(zhuǎn)型是安全的保障。

 

能源綠色低碳轉(zhuǎn)型應(yīng)立足中國能源資源稟賦，以能源安全為前提；能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，不僅可降低能源對外依賴度、提升能源多樣性和自給率、降低能源生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)境損害，也是保障能源安全的重要路徑。

 

通過煤炭替代、大力發(fā)展可再生能源等舉措，中國能源轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，2022年中國煤炭占一次能源消費(fèi)的比重由2012年的68.5%下降至56.2%，非化石能源消費(fèi)比重從2012年的9.7%上升至17.5%，非化石能源消費(fèi)量已經(jīng)占到全球約1/4；非化石能源發(fā)電裝機(jī)已超過煤電， 裝機(jī)容量達(dá)到12.7億千瓦，占發(fā)電總裝機(jī)容量的比重為49.6%，并網(wǎng)風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)容量和發(fā)電量分別約占全球的39%、35%。

 

當(dāng)前國際政治、經(jīng)濟(jì)局勢錯綜復(fù)雜，極端氣候事件日益頻發(fā)加劇，“雙碳”目標(biāo)下能源結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型等復(fù)雜因素加劇能源安全風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌能源安全與轉(zhuǎn)型，在保障國家能源安全的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系面臨新的挑戰(zhàn)。處理好能源安全與能源轉(zhuǎn)型的關(guān)系，需要對中國能源資源稟賦有新的認(rèn)識。

 

在傳統(tǒng)的認(rèn)識中，中國的能源結(jié)構(gòu)是富煤、貧油、少氣，但事實(shí)上中國的新能源資源非常豐富。

 

新能源作為未來主體能源是大趨所趨，盡管新能源替代傳統(tǒng)能源需要一個(gè)的轉(zhuǎn)型過程，也并非一蹴而就，但更為重要的是要積極主動轉(zhuǎn)型，走創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展路徑，大力發(fā)展新能源和可再生能源，從而從根本上解決缺油少氣等傳統(tǒng)能源安全問題，走出一條解決中國能源安全問題的新路來。

 

界面新聞：今年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐 步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，意味著能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控邁入實(shí)質(zhì)階段。這一轉(zhuǎn)變意味著什么？

 

徐華清：研究提出二氧化碳排放總量控制目標(biāo)，逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制，這既是中國加快推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的戰(zhàn)略性任務(wù)，也是中國控制溫室氣體排放方面必須邁出的實(shí)質(zhì)性一步，對于確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)具有重要意義。

 

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次明確提出，逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制，研究制定全國碳排放權(quán)交易總量設(shè)定與配額分配方案。

 

結(jié)合“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確提出實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，特別是今年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記明確提出的在碳排放強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施碳排放強(qiáng)度和碳排放總量雙控制度的有關(guān)要求，亟需我們科學(xué)設(shè)定碳排放總量控制目標(biāo)及分解落實(shí)機(jī)制，進(jìn)一步完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，強(qiáng)化相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核等制度。