深度剖析中國碳市場的配額分配與使用

隨著我國碳排放權(quán)交易市場試點工作的不斷深入，全國碳市場也已漸行漸近。國家發(fā)改委2016年1月印發(fā)的《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》(下稱《通知》)對全國碳市場建設(shè)做了統(tǒng)一的部署，要求確保2017年啟動全國碳市場;4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)2016年立法工作計劃將《碳排放權(quán)交易管理條例》列為預(yù)備項目;6月13日，國家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開發(fā)改委改革專題會議，提出要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度”，全國碳市場建設(shè)全面進(jìn)入快車道。

在此之前，我國已有七個碳交易試點在市場體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面展開了深入探索，為全國碳市場的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。而2016年作為全國碳市場啟動前的最后一個履約年度，無疑將成為碳市場從“試點”走向“全國”的關(guān)鍵年度。事實上，2014年底在七個碳交易試點全部啟動之后，國家發(fā)改委就發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，從中已經(jīng)可以對全國碳市場的市場框架以及管理規(guī)則管窺一斑。然而關(guān)于碳市場交易平臺設(shè)置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準(zhǔn)入、核證自愿減排量(CCER)抵消機制，以及由碳交易市場衍生的碳金融體系發(fā)展等關(guān)鍵問題仍存在較大爭議，有待進(jìn)一步研究和明確。

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配額的初始分配是碳市場的核心要件，從國際市場和國內(nèi)試點經(jīng)驗看，也是決定市場運行平穩(wěn)性、有效性，以及減排效果的關(guān)鍵要素。2016年6月13日召開的國家發(fā)改委改革專題會議上，發(fā)改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續(xù)扎實推進(jìn)碳排放權(quán)交易”，同時特別強調(diào)要“進(jìn)一步細(xì)化碳排放權(quán)配額分配的具體方法和程序”。按照全國碳市場建設(shè)工作的總體安排，要在2017年啟動全國碳市場，就需要在今年完成配額分配方案的設(shè)計，這也是2016年我國碳市場建設(shè)從試點走向全國過程中最為關(guān)鍵的任務(wù)之一。

此外，對于配額的使用限制，包括跨期儲存與結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定也是碳市場交易規(guī)則中的重要內(nèi)容。而在試點向全國市場過渡的過程中，試點市場配額能否在全國市場啟動后繼續(xù)使用，也是目前討論的焦點。

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配額分配方式：

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圍繞配額分配方式的爭論，焦點圍繞著“一致性”、“差異性”與“靈活性”三個關(guān)鍵詞展開： 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

一一強調(diào)“一致性”的觀點指出，要明確區(qū)域發(fā)展的補貼意義和碳市場功能之間的本質(zhì)區(qū)別，不能把“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則用在碳市場，而是要保證在配額分配上采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而保障全國碳市場的公平性、一致性和穩(wěn)定性;

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一一強調(diào)“差異性”的觀點則認(rèn)為，我國地區(qū)增長路徑具有較大的差異，對于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排壓力都較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對經(jīng)濟(jì)和財政的貢獻(xiàn)都不小，因此在配額分配過程中需要適當(dāng)考慮，避免短時間內(nèi)增加較大的成本負(fù)擔(dān)。事實上在部分試點地區(qū)已經(jīng)采取了“差異化”的配額分配方式，例如廣東碳市場再分配預(yù)留配額時，向發(fā)展任務(wù)較重的粵西北地區(qū)傾斜。而在6月13日國家發(fā)改委改革專題會上，劉鶴也指出碳配額分配方法要“考慮公平和效率、區(qū)域發(fā)展差異等問題”;

一一強調(diào)“靈活性”的觀點則指出，除了上述兩方面因素，由于我國經(jīng)濟(jì)增長較快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較多，大部分地區(qū)仍處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型的過程中，因此需要預(yù)留相當(dāng)比例的配額以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)的調(diào)整。

綜合上述觀點，我國碳市場實質(zhì)上形成了相對折中的分配體系，遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”、“差異地區(qū)配額總量”、“預(yù)留配額柔性調(diào)整”這三項主要原則。按照《暫行辦法》的規(guī)定，由國家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場調(diào)節(jié)和重大項目建設(shè)。地方配額在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高比例。其中免費分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國家發(fā)改委參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見統(tǒng)一確定。地方配額總量與免費分配配額之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，有償分配的具體方式由地方確定。

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從字面上看，由于國家在進(jìn)行地區(qū)配額總量分配的過程中已經(jīng)適當(dāng)考慮了地區(qū)差異，因而在免費配額的分配標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上不再考慮地方偏向性，而是按照統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定。由于配額分配標(biāo)準(zhǔn)由國家確定，地方層面只能遵照執(zhí)行，或者從嚴(yán)執(zhí)行，可見地方對配額分配沒有自主權(quán)。這樣設(shè)置無疑是旨在兼顧地區(qū)差異和市場公平：在配額總量分配時考慮地區(qū)差異，而在免費分配時嚴(yán)守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)從而保障市場公平性。但值得注意的是，理論上這樣的分配方式并不一定能夠保證不同地區(qū)的企業(yè)在交易過程中的公平性。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

按照規(guī)定，地方配額總量扣除免費分配后的部分，可由地方政府通過拍賣或固定價格出售的方式進(jìn)行有償分配，有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)由地方確定。因此配額總量分配的地區(qū)偏向性便會導(dǎo)致各地區(qū)配額有償分配成本的差異。

此外，由于地方在免費配額分配過程中，可以執(zhí)行比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是降低免費配額分配比例，提高有償分配比例。因此可能出現(xiàn)各地區(qū)在免費分配部分“從嚴(yán)”，而在免費分配部分“競次”，即壓低有償分配的價格，間接地提升本地企業(yè)在碳市場的競爭優(yōu)勢。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

實證研究表明,在碳市場上，如果采取偏向性的配額總量分配方式，則會導(dǎo)致中西部地區(qū)不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，長期會使高耗能產(chǎn)業(yè)向中西部集聚，形成“污染天堂”效應(yīng)，反而不利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此有必要對有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，統(tǒng)一采取拍賣進(jìn)行有償分配，同時，要求各地配額拍賣向外地企業(yè)開放的方式，能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實際成本。此時配額總量分配的地區(qū)偏向性僅僅會影響到各地方政府拍賣收入，而不會對市場公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而兼顧地區(qū)差異。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

配額的跨期使用：

從國際碳市場和國內(nèi)試點經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，不論是采取免費分配還是拍賣分配的方式，配額過剩是碳市場交易初期最容易發(fā)生的問題，也是影響碳市場價格平穩(wěn)性的最大隱患。允許碳配額的跨期儲存是平滑各期配額價格的有效手段。此外，允許配額儲存對于企業(yè)跨期進(jìn)行碳資產(chǎn)管理、降低減排成本具有重要的作用，因此，各試點均允許控排主體跨期儲存配額。《暫行辦法》明確全國碳市場配額可以存儲，但具體規(guī)則有待明確。目前各試點地區(qū)均規(guī)定前一年的配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年繼續(xù)使用，其中，只有湖北附帶規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的配額必須是通過市場交易購入的，換句話說企業(yè)如果需要將免費分配得到的配額結(jié)轉(zhuǎn)之下一期，就需要先賣出再買入。這一規(guī)定增加了表面上的交易活躍度，但是對于優(yōu)化價格發(fā)現(xiàn)能力并沒有顯示出很大的作用，因此預(yù)計全國碳市場并不會采納。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

此外，在全國碳市場啟動后，試點市場交易主體的剩余配額是否能在全國市場繼續(xù)使用，是各試點地區(qū)政府主管部門、交易機構(gòu)、控排企業(yè)以及投資者非常關(guān)心的話題。如果不對原有配額進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，則可能對過渡期試點市場的平穩(wěn)運行造成巨大的沖擊，就如2008年EU-ETS第一階段末由于配額無法結(jié)轉(zhuǎn)至下一期使用，導(dǎo)致碳排放配額市場價格跌至零，在歐盟政策制定者、國際社會，以及相關(guān)研究人員中激起了巨大的爭議。然而與EU-ETS在2008年的情況不同，我國目前有7各試點市場并存，市場之間價格差異較大(按2016年6月27日收盤價，最高的北京市場碳配額價格為54.77元/噸;最低的廣東則為9.32元/噸，而一個月前上海市場還曾出現(xiàn)過4.21元/噸的超低價格)，此外不同試點市場的覆蓋范圍、配額分配方式，以及排放核算標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致市場之間交易標(biāo)的并不完全等價。即便是同一市場上的不同企業(yè)，也可能有的企業(yè)持有的配額是免費分配得到，而有的企業(yè)是通過市場交易獲得的，因而持有成本也不相同。可見全額等比例結(jié)轉(zhuǎn)無法滿足公平性的標(biāo)準(zhǔn)。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

由于試點市場獨立運行，互相之間，以及試點市場與全國市場之間缺乏協(xié)調(diào)，因此如果確定全額結(jié)轉(zhuǎn)，很難預(yù)測試點市場交易主體的行為，會使全國市場運行初期配額供給總量脫離主管部門的控制，造成一定的不確定性。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

還需要注意的是，國家發(fā)改委2016年1月11日發(fā)布的《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》(發(fā)改辦氣候[2016]57號)，以及5月13日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范報送全國碳排放權(quán)交易市場擬納入企業(yè)名單的通知》中設(shè)定的全國碳市場行業(yè)、企業(yè)覆蓋范圍，與現(xiàn)有試點市場并不一致。盡管在新的履約年度中(2016年7月～2017年6月)，各試點市場均參照全國市場的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了納入企業(yè)范圍，但仍可能存在不一致。對于納入試點市場但沒有被全國市場納入的企業(yè)，因其不再參與全國碳市場的交易，所以其持有的配額如何結(jié)轉(zhuǎn)，且結(jié)轉(zhuǎn)后如何處理也成了問題。

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最后需要考慮的問題是，原有試點市場交易主體通過結(jié)轉(zhuǎn)獲得了全國碳市場的配額，因此在相同的配額分配標(biāo)準(zhǔn)下，就比沒有參與試點碳市場交易的企業(yè)(包括非試點地區(qū)，以及試點地區(qū)沒有納入試點市場但被納入全國市場的企業(yè))具有一定的優(yōu)勢。而這種優(yōu)勢是否合理，也需要探討。對此特別需要明確的一個觀點是，沒有參與碳交易的企業(yè)，并不表示其沒有承擔(dān)減排任務(wù)。

事實上“十一五”、“十二五”期間，在國家和地方減排目標(biāo)的引導(dǎo)下，各行各業(yè)均通過各種方式實現(xiàn)了一定程度的減排，只是被納入碳市場的企業(yè)可以利用碳交易機制更為靈活地安排其減排行動。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

可見，在確保市場公平性的前提想，盡量避免對已有市場平穩(wěn)性的沖擊、實現(xiàn)試點市場向全國市場的有序銜接，需要綜合考慮多方面的因素。在國家方案沒有明確的時候，試點市場對未來配額的結(jié)轉(zhuǎn)事項也都在“摸著石頭過河”：上海規(guī)定2016年之前的配額可以分三期逐步結(jié)轉(zhuǎn)為2016～2018年配額;天津則規(guī)定原有配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至2016年后使用;而北京則是規(guī)定為納入全國碳市場的企業(yè)持有的配額繼續(xù)有效，可以逐步賣出配額，而納入全國碳市場的企業(yè)則待國家方案出臺后執(zhí)行。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

考慮到不同試點地區(qū)之間、試點地區(qū)與非試點地區(qū)之間，以及同一試點市場不同企業(yè)之間的公平性難以同時保障，因此筆者認(rèn)為由試點市場分別自行消化剩余配額的方式也是一種較為可行的方法。具體可以由試點地區(qū)碳市場主管部門在試點結(jié)束之前按照固定價格回購剩余的配額;回購價格按照一定時間，或者一定成交量對應(yīng)的交易均價確定?；刭徶蹩捎扇珖袌鱿虻胤接袃敺峙渑漕~收入進(jìn)行抵補，或者由全國碳市場主管部門以資金或者配額的形式部分進(jìn)行補償。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

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