歐盟發(fā)布碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）修訂案

2025年2月26日，歐盟發(fā)布關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）修訂案的工作文件。歐盟為實(shí)現(xiàn)2050年氣候中和目標(biāo)推出CBAM，實(shí)施中發(fā)現(xiàn)需簡(jiǎn)化。該文件聚焦簡(jiǎn)化措施，一方面針對(duì)小進(jìn)口商，提議設(shè)50噸年度累積質(zhì)量新最低閾值，預(yù)計(jì)可使大量小進(jìn)口商免行政負(fù)擔(dān)，節(jié)省成本且有凈收益；另一方面針對(duì)大進(jìn)口商，從申報(bào)人授權(quán)、排放計(jì)算、報(bào)告要求、財(cái)務(wù)責(zé)任四方面提出簡(jiǎn)化措施，如簡(jiǎn)化授權(quán)程序、調(diào)整排放計(jì)算范圍和方法、優(yōu)化報(bào)告截止日期和注冊(cè)規(guī)定、改進(jìn)證書管理和碳價(jià)扣除規(guī)則等。

 

一、簡(jiǎn)化CBAM對(duì)小進(jìn)口商的影響：新的最低閾值

 

1、問(wèn)題定義

 

合規(guī)負(fù)擔(dān)沉重：在CBAM過(guò)渡期間，歐盟進(jìn)口商遵守CBAM規(guī)定面臨諸多流程，如獲取授權(quán)、提交年度申報(bào)、購(gòu)買和上交證書等，這給進(jìn)口商帶來(lái)行政負(fù)擔(dān)，對(duì)偶爾進(jìn)口少量CBAM商品的小進(jìn)口商影響尤甚。

 

現(xiàn)有閾值不合理：當(dāng)前基于海關(guān)立法的最低閾值存在多方面問(wèn)題。一是閾值過(guò)低，實(shí)際CBAM進(jìn)口商數(shù)量遠(yuǎn)超預(yù)期，導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)加重；二是以貨幣價(jià)值衡量不科學(xué)，CBAM基于隱含排放，而質(zhì)量比價(jià)值更能有效衡量進(jìn)口商的隱含排放；三是按批次應(yīng)用易導(dǎo)致規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，且無(wú)法精準(zhǔn)區(qū)分大小進(jìn)口商，部分大進(jìn)口商可能受益，而大量小進(jìn)口商卻難以豁免。

 

高數(shù)量進(jìn)口商帶來(lái)的管理負(fù)擔(dān)：大量小進(jìn)口商的存在，增加了國(guó)家主管部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，使其難以集中資源監(jiān)測(cè)和確保高排放進(jìn)口的合規(guī)性。

 

2、解決方案

 

新閾值設(shè)定：基于過(guò)渡期間數(shù)據(jù)，歐盟委員會(huì)提議修訂最低閾值，以減少各方行政成本，同時(shí)保持CBAM的環(huán)境完整性。新閾值將基于四個(gè)工業(yè)部門（鋼鐵、鋁、化肥和水泥）進(jìn)口商的年度累積質(zhì)量設(shè)定，提議50噸的閾值，以確保99%以上的排放仍在CBAM監(jiān)管范圍內(nèi)。

 

豁免與監(jiān)測(cè)機(jī)制：低于該閾值的進(jìn)口商將豁免CBAM授權(quán)、申報(bào)和購(gòu)買證書的義務(wù)，但需在報(bào)關(guān)時(shí)自我識(shí)別為“偶爾CBAM進(jìn)口商”，并自行監(jiān)測(cè)進(jìn)口量是否超閾值。委員會(huì)和國(guó)家當(dāng)局將基于海關(guān)進(jìn)口數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并制定反濫用條款，定期審查閾值的合理性。

 

3、影響和量化的節(jié)省

 

對(duì)進(jìn)口商的影響：簡(jiǎn)化措施使進(jìn)口商操作更簡(jiǎn)便，預(yù)計(jì)低于閾值的進(jìn)口商在報(bào)關(guān)時(shí)自我識(shí)別后，無(wú)需額外行政步驟。同時(shí)，新閾值為大部分進(jìn)口商提供了確定性，雖有少量進(jìn)口商進(jìn)口量接近閾值可能面臨行政負(fù)擔(dān)，但98.5%以上的進(jìn)口商能獲得合理的規(guī)劃確定性。此外，新閾值不影響高于閾值進(jìn)口商的CBAM財(cái)務(wù)調(diào)整計(jì)算。

 

成本效益分析：設(shè)立50噸的最低閾值將使大量小進(jìn)口商免于CBAM相關(guān)行政負(fù)擔(dān)，也減輕了公共當(dāng)局的負(fù)擔(dān)。經(jīng)估算，每年可為進(jìn)口商節(jié)省約11.23億歐元行政成本，其中中小企業(yè)至少節(jié)省8.31億歐元；為公共當(dāng)局節(jié)省約8750萬(wàn)歐元實(shí)施和執(zhí)法成本。雖然會(huì)導(dǎo)致約1%的預(yù)期CBAM收入損失，但總體凈收益約為11.89億歐元。此外，簡(jiǎn)化措施還將使第三國(guó)運(yùn)營(yíng)商間接受益，減少其行政成本。

 

二、簡(jiǎn)化CBAM對(duì)大進(jìn)口商的影響

 

1、簡(jiǎn)化申報(bào)人授權(quán)措施

 

問(wèn)題定義：當(dāng)前，授予進(jìn)口商授權(quán)CBAM申報(bào)人身份的程序存在行政負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。強(qiáng)制咨詢程序增加了不必要的流程，而且進(jìn)口商難以找到具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)的間接海關(guān)代表，其費(fèi)用高且能力有限，阻礙了CBAM貨物的進(jìn)口。

 

解決方案：對(duì)授權(quán)程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，將咨詢程序改為可選，由做出授權(quán)決定的國(guó)家主管部門（NCA）自行決定是否與其他NCA和（或）歐盟委員會(huì)進(jìn)行針對(duì)性咨詢。引入CBAM代表，授權(quán)CBAM申報(bào)人可委托第三方（如顧問(wèn)或環(huán)境專家）負(fù)責(zé)提交CBAM申報(bào)和計(jì)算隱含排放等工作。CBAM代表需滿足一定條件才能訪問(wèn)CBAM注冊(cè)系統(tǒng)，而授權(quán)申報(bào)人仍承擔(dān)所有CBAM義務(wù)。

 

影響和簡(jiǎn)化：新的最低閾值和這些措施共同作用，大幅減少了授權(quán)程序的行政成本，使授權(quán)流程更高效。這有助于NCA和歐盟委員會(huì)將重點(diǎn)放在高風(fēng)險(xiǎn)申請(qǐng)人上，同時(shí)也方便了中小企業(yè)的申請(qǐng)，降低了進(jìn)口商的行政負(fù)擔(dān)。

 

2、簡(jiǎn)化排放計(jì)算措施

 

問(wèn)題定義：在排放計(jì)算方面存在諸多問(wèn)題。非煅燒粘土被錯(cuò)誤納入CBAM范圍，它并非碳密集型產(chǎn)品，但因CN代碼未區(qū)分，導(dǎo)致其與煅燒粘土一同被監(jiān)管，增加了低排放產(chǎn)品進(jìn)口商的行政負(fù)擔(dān)。關(guān)于默認(rèn)值的使用條件繁瑣，數(shù)據(jù)收集困難，且基于歐盟排放交易體系（ETS）最差裝置設(shè)定的替代默認(rèn)值方法存在局限性，無(wú)法有效覆蓋所有CBAM產(chǎn)品。此外，部分鋁和鋼鐵產(chǎn)品下游加工過(guò)程排放計(jì)算復(fù)雜，歐盟生產(chǎn)的前體排放計(jì)算存在重復(fù)工作，基于默認(rèn)值的排放核查成本高且無(wú)實(shí)際意義，電力間接排放計(jì)算規(guī)則不明確，容易造成混淆。

 

解決方案：將非煅燒高嶺土從CBAM范圍中去除；取消對(duì)使用默認(rèn)值條件的規(guī)定，允許申報(bào)人自由選擇實(shí)際排放數(shù)據(jù)或默認(rèn)值；當(dāng)無(wú)法獲取出口國(guó)可靠數(shù)據(jù)時(shí)，將替代默認(rèn)值設(shè)定為十個(gè)排放強(qiáng)度最高且數(shù)據(jù)可靠國(guó)家的平均排放強(qiáng)度；對(duì)于部分鋁和鋼鐵產(chǎn)品，排除下游加工過(guò)程排放的計(jì)算；將歐盟生產(chǎn)且已在歐盟ETS中支付碳價(jià)的前體的隱含排放歸因于零；取消基于委員會(huì)提供的默認(rèn)值的排放核查；明確電力在CBAM中僅考慮直接排放，修改相關(guān)法規(guī)附件。

 

影響和簡(jiǎn)化：這些措施減少了進(jìn)口商的行政負(fù)擔(dān)，使CBAM方法更聚焦于溫室氣體密集型過(guò)程，更好地與ETS范圍保持一致，同時(shí)不影響CBAM的環(huán)境有效性和收入。此外，還避免了因規(guī)則不明確導(dǎo)致的混淆，降低了進(jìn)口商和運(yùn)營(yíng)商的成本。

 

3、簡(jiǎn)化CBAM報(bào)告要求措施

 

問(wèn)題定義：目前，CBAM報(bào)告要求存在一些問(wèn)題。年度CBAM申報(bào)和證書上交的截止日期為5月31日，這對(duì)許多申報(bào)人來(lái)說(shuō)時(shí)間緊張，尤其是在最初的報(bào)告年份，可能會(huì)限制他們使用實(shí)際排放數(shù)據(jù)。同時(shí)，相關(guān)ETS年度截止日期已從4月30日推遲到9月30日，兩者不一致。此外，第三國(guó)運(yùn)營(yíng)商在CBAM注冊(cè)系統(tǒng)的注冊(cè)信息存在不確定性和數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題，且認(rèn)證核查員無(wú)法訪問(wèn)CBAM注冊(cè)系統(tǒng)，影響了核查報(bào)告的提交和審核。

 

解決方案：將申報(bào)和證書上交的年度截止日期推遲到8月31日，證書回購(gòu)截止日期推遲到9月30日，證書注銷日期為10月1日。明確第三國(guó)運(yùn)營(yíng)商注冊(cè)相關(guān)規(guī)定，包括明確控制實(shí)體屬于運(yùn)營(yíng)商定義范圍，要求公司提供最終控制實(shí)體信息，允許運(yùn)營(yíng)商選擇共享碳價(jià)信息和保密設(shè)施位置等。同時(shí)，強(qiáng)制第三國(guó)運(yùn)營(yíng)商在注冊(cè)時(shí)提交公司標(biāo)識(shí)符，以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。此外，修訂CBAM法規(guī)，允許認(rèn)證核查員注冊(cè)并訪問(wèn)CBAM注冊(cè)系統(tǒng)。

 

影響和簡(jiǎn)化：推遲截止日期為非歐盟運(yùn)營(yíng)商提供了更多時(shí)間來(lái)核實(shí)排放數(shù)據(jù)，也讓申報(bào)人有更充裕的時(shí)間提交申報(bào)和處理證書相關(guān)事宜。明確注冊(cè)規(guī)定和允許核查員訪問(wèn)注冊(cè)系統(tǒng)，簡(jiǎn)化了報(bào)告義務(wù)，提高了排放數(shù)據(jù)的可靠性，減輕了各方負(fù)擔(dān)，但也給歐盟委員會(huì)和NCA帶來(lái)了一定的IT開發(fā)和管理負(fù)擔(dān)。

 

4、簡(jiǎn)化CBAM財(cái)務(wù)責(zé)任措施

 

問(wèn)題定義：現(xiàn)行CBAM法規(guī)下，申報(bào)人面臨兩項(xiàng)財(cái)務(wù)義務(wù)規(guī)定，即“80%規(guī)則”和證書回購(gòu)限制，這導(dǎo)致申報(bào)人購(gòu)買的證書數(shù)量可能遠(yuǎn)超實(shí)際需求，造成不必要的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，且部分證書無(wú)法回購(gòu)，可能引發(fā)法律糾紛。2026年作為CBAM財(cái)務(wù)調(diào)整的第一年，存在諸多不確定性，進(jìn)口商可能在規(guī)則簡(jiǎn)化期間被迫提前購(gòu)買證書，面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，CBAM法規(guī)對(duì)申報(bào)人扣除在第三國(guó)支付的碳價(jià)設(shè)置了較高門檻，導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)重，且在某些情況下難以操作。最后，CBAM證書注銷信息在兩個(gè)平臺(tái)間的交換存在問(wèn)題，實(shí)際無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

 

解決方案：將“80%規(guī)則”中的比例降至50%，并為申報(bào)人提供兩種計(jì)算購(gòu)買證書數(shù)量的選擇；同時(shí)，改變證書回購(gòu)限制，允許申報(bào)人將按規(guī)定購(gòu)買的證書全部賣回，且回購(gòu)期限適用于購(gòu)買當(dāng)年。將2026年CBAM證書的銷售起始日期推遲到2027年2月1日，申報(bào)人可在此期間購(gòu)買證書以覆蓋2026年進(jìn)口貨物的排放，證書價(jià)格基于進(jìn)口季度的歐盟ETS季度平均收盤價(jià)計(jì)算。歐盟委員會(huì)可根據(jù)情況確定每個(gè)國(guó)家的默認(rèn)碳價(jià)，申報(bào)人可選擇使用默認(rèn)碳價(jià)或按現(xiàn)行法規(guī)提供實(shí)際支付碳價(jià)的證明來(lái)申請(qǐng)扣除。刪除CBAM法規(guī)中關(guān)于證書注銷信息從共同中央平臺(tái)（CCP）交換到CBAM注冊(cè)系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定。

 

影響和簡(jiǎn)化：這些措施簡(jiǎn)化了申報(bào)人管理CBAM財(cái)務(wù)責(zé)任的方式，減輕了財(cái)務(wù)和行政負(fù)擔(dān)，避免了證書的過(guò)度購(gòu)買和潛在的法律糾紛，釋放了企業(yè)的資金流動(dòng)性。推遲證書銷售起始日期和設(shè)定默認(rèn)碳價(jià)，降低了進(jìn)口商在CBAM實(shí)施初期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)化了操作流程，同時(shí)減少了第三國(guó)運(yùn)營(yíng)商和相關(guān)審核部門的行政負(fù)擔(dān)。刪除證書注銷信息交換條款，簡(jiǎn)化了兩個(gè)平臺(tái)之間的信息交流。