歐盟碳關稅的長期影響及應對措施

2023年5月，歐洲議會通過的碳關稅機制已進入試運行階段，兩年多之后，中歐貿(mào)易將受到這一政策的實質性影響。

 

隨著全球對氣候變化的擔憂日益加深，碳關稅作為一種環(huán)保手段被提出并逐漸得到實施。歐盟作為全球最大的碳排放體之一，在2021年開始推行碳關稅政策，以鼓勵企業(yè)減少碳排放。然而，這一政策的實施對中歐貿(mào)易產(chǎn)生的長期影響及其對中國相關企業(yè)的經(jīng)濟效益和競爭力帶來的挑戰(zhàn)尚未得到充分的研究和分析。

 

碳關稅所帶來的環(huán)境積極影響以及潛在的貿(mào)易不公導致世界各國對此態(tài)度不一，成為國際社會共同關注和熱議的重要話題。一方面，以歐盟為代表的西方發(fā)達國家積極支持并推動碳關稅的征收，另一方面，以中國和俄羅斯為代表的發(fā)展中國家持反對意見，美國則處于一種左右搖擺的狀態(tài)。

 

碳關稅問題的出現(xiàn)，對世界各國都產(chǎn)生了深遠影響。就我國而言，歐盟碳關稅制度的出臺將會直接影響到我國相關企業(yè)的經(jīng)濟效益與生存發(fā)展，同時還會對我國的進出口貿(mào)易及產(chǎn)品結構產(chǎn)生實質影響。在當前嚴峻的國際國內(nèi)形勢下，認真分析碳關稅的潛在影響并積極有效應對碳關稅帶來的挑戰(zhàn)就顯得尤為重要。

 

歐盟碳關稅制度的來源及內(nèi)涵

 

氣候變化與貿(mào)易的交互問題一直是國際社會所廣泛關注的話題。為應對全球氣候變化，自上世紀九十年代起，北歐國家如芬蘭、挪威、丹麥等開始征收碳稅。其后，歐盟更是建立了專門的排放交易體系（EUEmissionsTradingSystem）嚴格控件碳排放量。但在經(jīng)歷了前幾個階段的監(jiān)管期后，歐盟逐漸意識到如果僅在歐盟范圍嚴格實施碳排放監(jiān)管措施，將會增加歐洲企業(yè)碳排放成本，對碳密集型企業(yè)市場競爭力具有不利影響，促使企業(yè)從歐盟轉移到其他氣候管理法規(guī)相對寬松的地區(qū)，或通過進口替代本地生產(chǎn)，從而導致歐盟以外地區(qū)的碳排放量增加，即所謂的“碳泄漏”（carbonleakage）問題。

 

為了減少碳稅對能源密集行業(yè)和出口企業(yè)市場競爭力的影響，歐洲國家也設置了碳稅減免條款。如歐盟分配給部分碳密集型產(chǎn)業(yè)的免費碳排放配額，以及對部分行業(yè)進行稅收減免等。此外，歐盟2021年提出了碳邊境調(diào)節(jié)機制（CarbonBorderAdjustmentMechanism,CBAM），開始醞釀對進口產(chǎn)品征收碳關稅。

 

2023年4月18日，歐洲議會通過了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制法規(guī)（CBAM，簡稱“碳關稅”），該機制是指某些商品在生產(chǎn)時會產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，未來當這些商品進入歐盟境內(nèi)時，需要額外向歐盟支付一筆與商品制造過程中釋放溫室氣體數(shù)量相當?shù)目铐棥?023年5月16日，該法案已經(jīng)正式生效，目前進入試運行階段，過渡期將截至2025年12月31日。過渡期內(nèi)，進口產(chǎn)品無需繳納碳關稅，但需上報碳排放量。過渡期結束后，進口產(chǎn)品開始繳納碳關稅，每噸碳排放價格與歐盟碳市場配額價格掛鉤。

 

當前，碳關稅機制覆蓋的行業(yè)和產(chǎn)品主要涉及鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥和氫等高碳泄漏風險、高碳排放行業(yè)的部分產(chǎn)品，其中鋼鐵、鋁暫不考慮電力消耗等“間接排放”。在過渡期結束后，歐盟委員會將定期評估碳關稅機制的實施效果，并考慮納入“間接排放”和產(chǎn)業(yè)鏈下游的排放，并要求在2030年前覆蓋歐盟碳市場下所有覆蓋產(chǎn)品。碳關稅針對所有非歐盟國家，只有加入（或鏈接）歐盟碳市場的國家才能豁免。對于采取嚴格氣候政策的出口國，在本國已經(jīng)繳納的碳排放成本也可以抵扣，包括顯性和隱性碳成本。

 

歐盟碳關稅對中歐貿(mào)易的影響

 

歐盟碳關稅將影響中歐貿(mào)易，尤其是鋼鐵和鋁行業(yè)，而且影響將隨著納入產(chǎn)品的擴大而加劇。更值得注意的是，碳關稅將嚴重沖擊WTO規(guī)則，甚至改變國際貿(mào)易模式。

 

（一）實施初期對中歐貿(mào)易的影響有限

 

2026年起，中國對歐出口的鋼鐵、水泥、化肥和鋁等行業(yè)部分產(chǎn)品需繳納碳關稅。2021年，中國上述產(chǎn)品對歐出口額為213億美元，約占對歐出口總額的4%。假定歐盟碳配額價格為60歐元/噸，中國需支付8億美元的碳關稅，預計對歐出口將減少7億美元左右。其中，鋼鐵影響最大，2021年對歐出口約163億美元，需支付6億美元碳關稅；鋁制品出口約50美元，但由于暫不考慮生產(chǎn)過程中電力消耗的“間接排放”，所受影響相對有限；化肥和水泥出口僅為0.42和0.07億美元，因規(guī)模小而影響很小。

 

（二）長期影響取決于碳關稅適用范圍

 

2026年后歐盟委員可以擴大納入產(chǎn)品和碳排放的范圍，最可能情況是在“直接排放”的基礎上納入“間接排放”。而按照目前歐洲議會的要求，最大產(chǎn)品范圍是歐盟碳市場下所有覆蓋產(chǎn)品。假定在原有產(chǎn)品范圍納入“間接排放”，所需要支付的碳關稅將上漲到20億美元，出口預計減少18億美元左右。其中，鋁制品由于“間接排放”較大，出口平均價格將上升約20%，出口下降約10億美元，下降額度超過鋼鐵行業(yè)。假定擴大到最大產(chǎn)品范圍，納入歐盟碳市場下所有覆蓋產(chǎn)品，石化、塑料、玻璃、陶瓷、造紙等行業(yè)會受到影響。2021年中國相關產(chǎn)品對歐出口額超過700億美元，約占對歐出口總額的15%。預計石化、鋼鐵、塑料行業(yè)受影響最大。

 

（三）嚴重沖擊WTO規(guī)則和貿(mào)易模式

 

歐盟反復強調(diào)碳關稅的設計符合WTO規(guī)則，但是碳關稅本身就會對WTO規(guī)則構成嚴重沖擊，并對貿(mào)易模式產(chǎn)生深遠影響。

 

一是國民待遇和最惠國待遇原則要求不能歧視不同產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”，而確定“同類產(chǎn)品”的標準一般不考慮與產(chǎn)品特性無關的生產(chǎn)過程或生產(chǎn)方法，尤其是并非物理性融入產(chǎn)品的碳排放量。而碳關稅按照產(chǎn)品碳排放量來區(qū)分是否屬于“同類產(chǎn)品”，將嚴重沖擊“同類產(chǎn)品”認定規(guī)則，可能導致與產(chǎn)品特性無關的規(guī)則泛濫。

 

二是歐盟若繞開最惠國待遇和國民待遇原則，則需要援引一般例外條款。但該條款非常嚴格，且與氣候變化、碳排放無關。而碳關稅作為與氣候變化相關的單邊貿(mào)易措施，將構成“對國際貿(mào)易的變相限制”。如果碳關稅成功援引一般例外條款，將降低條款的門檻而導致濫用。

 

三是歐盟碳關稅將同一類產(chǎn)品區(qū)分為高碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)品，并歧視高碳產(chǎn)品進口。正如聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織所警告，這可能會改變貿(mào)易模式，有利于資源效率高、工業(yè)生產(chǎn)碳排放較低的國家，但對發(fā)展中國家的出口可能產(chǎn)生不利影響。

 

相關建議和應對措施

 

碳關稅在國際社會引起了廣泛的爭議，雖然歐盟可以通過相關立法，但碳關稅是否符合WTO規(guī)則、最終能否真正實施也存在一定不確定性。為此，中國應做好兩手準備，一方面基于WTO規(guī)則堅決反對碳關稅，另一方面提前做好碳關稅實施后的應對舉措。

 

第一，在WTO框架下約束碳關稅。碳關稅在WTO下的合法性仍然存在很多問題，我國應充分利用WTO規(guī)則約束碳關稅。具體措施包括：通過WTO下部長級會議、貨物貿(mào)易理事會、環(huán)境委員會等平臺，利用貿(mào)易政策審查、爭端解決機制等，聯(lián)合其他國家與歐盟溝通、向歐盟施壓。

 

第二，警惕歐美聯(lián)手借由碳關稅向我國施壓。如果未來歐盟、美國等組成“氣候俱樂部”，將碳關稅作為施壓工具，那么包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家都將利益受損。我國應密切關注歐美動態(tài)，在氣候變化和WTO等多邊框架下分化瓦解歐盟與美國，警惕歐美聯(lián)手借由碳關稅向我國施壓。

 

第三，利用中歐對話機制表達中方關切。靈活利用中歐高級別戰(zhàn)略對話、中歐環(huán)境與氣候高層對話等機制，表達我國對碳關稅的關切。溝通的內(nèi)容包括應對碳泄露的有效措施，碳關稅的合法性，以及適用范圍、豁免條件、碳排放量測算等。

 

第四，爭取歐盟對我國相關能源氣候政策的認定。我國除了碳市場這類碳定價政策外，還有降低碳強度、改善能源消費結構、提高能源效率等減排措施，并且我國已經(jīng)提出了碳達峰碳中和的目標。我國應通過協(xié)商，敦促歐盟認可這些能源、氣候政策，以便作為隱性碳成本抵消部分碳關稅。

 

第五，引導相關出口企業(yè)加快實現(xiàn)“雙碳”目標，鼓勵實現(xiàn)清潔生產(chǎn)的企業(yè)對歐出口。面臨歐盟碳關稅的企業(yè)，一般都屬于高耗能、高排放行業(yè)，未來應控制產(chǎn)量、實現(xiàn)減量發(fā)展，途徑之一就是適當降低出口。同時，鼓勵實現(xiàn)清潔生產(chǎn)的企業(yè)對歐出口，例如鼓勵使用清潔能源的鋁產(chǎn)品企業(yè)對歐出口。

 

第六，加強企業(yè)碳排放核算、認證方面的能力建設。引導企業(yè)建立碳排放核算體系，及時做好內(nèi)部碳盤查，適時開展產(chǎn)業(yè)鏈碳足跡核算。鼓勵企業(yè)積極參與產(chǎn)品綠色認證及標準制定，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中加大可再生能源的比例。