礦山生態(tài)修復多元化融資渠道探索

由于歷史原因，我國長期的粗放型礦產(chǎn)資源開發(fā)利用模式不僅對礦產(chǎn)資源造成嚴重破壞和浪費，也給自然環(huán)境帶來了巨大負面影響。在雙碳目標和“兩山理論”的影響下，我國能源結(jié)構(gòu)和消費占比不斷發(fā)生變化，礦山生態(tài)修復作為能源改革與調(diào)整的一項重要工作，也將推進我國生態(tài)文明不斷發(fā)展。

 

一、礦山生態(tài)修復現(xiàn)狀

 

礦山生態(tài)修復是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)涵。我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動由來已久，長期高強度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開采導致我國因礦山開采占用或損毀土地約360萬hm2。而廢棄礦山會造成礦區(qū)地質(zhì)災害、礦區(qū)土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等多種負面生態(tài)環(huán)境影響，礦山生態(tài)修復逐漸成為我國保護生態(tài)環(huán)境的關鍵環(huán)節(jié)。為此，我國先后出臺一系列政策，以有效促進礦山生態(tài)環(huán)境修復工作。2019年12月我國出臺了《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》，明確以市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復；2022年6月我國出臺了《關于2022年支持定點幫扶縣實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接意見》，明確指出要指導支持定點幫扶縣開展生態(tài)保護修復，從鄉(xiāng)村振興視角推進礦山生態(tài)修復市場化。與此同時，自然資源部發(fā)布的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復案例，亦展現(xiàn)了社會資本參與礦山修復的積極性。

 

然而，目前修復后礦山經(jīng)濟價值不高、項目經(jīng)濟效益不穩(wěn)定等問題限制了相關方推動生態(tài)修復的動力，修復工作滯后嚴重。具體而言，各地廢棄礦山的位置、可開發(fā)利用程度等參差不齊，特別是在政府財政資金不足、交通區(qū)位差的地區(qū)，礦山修復多為公益性質(zhì)服務本地居民，最終成果以自然環(huán)境保護區(qū)為主，后續(xù)商業(yè)開發(fā)價值較低。其他修復后的礦山也存在著存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等矛盾，致使其修復后的建設用地價值不高。在此基礎上，疊加礦山生態(tài)修復項目投入資金大、投資周期長、后期開發(fā)收入不穩(wěn)定等特點，導致目前相關企業(yè)缺乏信心，投資吸引力不強。同時，尚未成熟的商業(yè)模式也對金融機構(gòu)的參與以及綠色金融工具的運用造成較大障礙。

 

二、礦山生態(tài)修復路徑及特點

 

針對礦山修復初投資大、收益不確定的特性，僅依靠傳統(tǒng)的保護區(qū)建立等公益類項目難以覆蓋后續(xù)維護成本，積極探索市場化運作手段的需求與日俱增。目前，市場化礦山生態(tài)修復路徑以土地指標開發(fā)和“生態(tài)+“項目為主。

 

（一）路徑一：土地指標流轉(zhuǎn)

 

《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》明確規(guī)定，歷史遺留礦山廢棄建設用地恢復為耕地的，通過驗收后，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開展土地指標流轉(zhuǎn)，在礦區(qū)低平處整理出的220畝水田獲得5000萬元的收入；安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設用地預計直接收入可達300多億元。由于建設用地指標交易機制尚不成熟，交易難問題突出，商業(yè)銀行介入有限，前期修復資金以政府出資為主，對當?shù)刎斦A要求較高。

 

（二）路徑二：“生態(tài)+”模式

 

將廢棄礦山治理與生態(tài)建設、旅游資源開發(fā)、景觀建設、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合，通過生態(tài)改造、產(chǎn)業(yè)植入、整體規(guī)劃等方式，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，多地都進行了市場化實踐探索。山東省青島市萊西市的九頂莊園，在原采礦區(qū)建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)。此類模式一般是當?shù)卣猿鲎饣虺鲎屢欢晗薜慕?jīng)營權(quán)進行招商引資，對礦山位置有一定要求，適合交通便利地區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)的植入，具有一定的盈利能力，一般以商業(yè)銀行貸款為主，輔以地方財政補貼，也是近年來探索的EOD模式。

 

引入光伏、風電與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的農(nóng)光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多采煤沉陷區(qū)、尾礦庫不斷涌現(xiàn)。在廢棄礦山上建設光伏發(fā)電項目，不僅能依靠電費受益創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟效益，在一定程度上還起到了阻風固沙的作用。區(qū)別于光伏的經(jīng)濟型，風力發(fā)電在美觀上更勝一籌，與當?shù)靥厣匀痪坝^，打造風電特色小鎮(zhèn)成為了鄉(xiāng)村振興的新抓手。例如，天華陽光新能源投資有限公司在廣東省平遠縣投資4.5億元，租賃原尖山礦區(qū)土地109.7 km2，建設50 MW的光伏發(fā)電項目，年產(chǎn)值達5200多萬元。該模式投資以新能源常見融資方式為主，目前還處于初期探索階段。

 

三、礦山生態(tài)修復多元化融資渠道探索

 

我國早期的礦山生態(tài)修復治理投融資模式雖然單一，僅僅是中央政府補助地方政府的政府出資模式，但其發(fā)揮的作用奠定了今天礦山生態(tài)修復的基礎。這個投資模式持續(xù)了很長時間，完成了2000多個具有示范性質(zhì)的修復治理項目。中央財政從每年數(shù)千萬元起步，逐步擴大投入力度并一度達到每年50多億元。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局有關機構(gòu)調(diào)查測算，全國歷史遺留礦山環(huán)境問題治理費用仍需要6082億元之巨，其中資源枯竭城市歷史遺留礦山環(huán)境問題治理費用為591億元，其他歷史遺留問題治理費用為5491億元。僅憑政府出資對于礦山修復資金總量處于杯水車薪狀態(tài)，即使達到預期修復效果也很難保證后期運維管理，在面對復雜多樣且覆蓋范圍巨大的廢棄礦區(qū)所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題時捉襟見肘，給礦區(qū)生態(tài)修復工作帶來了更大的阻礙。積極探索礦山生態(tài)修復市場化迫在眉睫，從生態(tài)+的生態(tài)修復概念，逐步轉(zhuǎn)向EOD的項目融資，是生態(tài)修復的全新探索。

 

EOD項目主要有PPP和ABO兩種模式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目；在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目，即授權(quán)(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式。這一模式通過“生態(tài)修復保護+完善基礎設施+構(gòu)建綠色新產(chǎn)業(yè)”方式實現(xiàn)項目收益，從而解決融資還款來源問題。

 

政府債券模式，現(xiàn)階段實施難度低、落地性最強的投融資模式。政府性基金收入可以作為專項債券的還款來源，最大限度地豐富了投資收益；成本低，融資周期長，籌集資金成功率高。但發(fā)行金額有限，受本省整體調(diào)控影響，存在難以滿足某地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目（或是其他項目）的總投資額的現(xiàn)象。如烈山區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理一期項目發(fā)行政府專項債融資0.9億。

 

政府投資基金與投資運營公司模式，無論是設立基金的模式還是直接股權(quán)出資成立公司的模式，都是建立在投資主體的合作形式和項目資本金充實的前提下。當社會資本方不直接參與的情況下，所在地政府及本地國有企業(yè)自行出資設立基金或者直接組建公司，對投資回報機制有較高要求；社會資本方直接參與共同進行投資情況下通常是與國企合作，通常以超出本項目的綜合收益作為投資收益不足的補充。如陜西省自然資源廳、陜西省財政廳作為主發(fā)起人，聯(lián)合陜西地礦集團有限公司、陜西長江資本管理有限公司以及陜西投資基金管理有限公司共同發(fā)起設立陜西省秦嶺礦山生態(tài)修復基金（有限合伙），總規(guī)模3.03億元。

 

創(chuàng)新型金融、環(huán)保貸模式，以創(chuàng)新型貸款的形式得以應用，針對項目進行創(chuàng)新，如如建行資溪縣支行獲批礦山修復項目貸款1.2億元，用于支持資溪縣廢棄礦山生態(tài)治理修復項目建設。此模式通常與政府投資基金與投資運營公司模式共同合作使用的，一般貸款主體為本地國有企業(yè)，同時以本地國有企業(yè)自行擔保。

 

利用多邊銀行政策性資金，以“統(tǒng)貸統(tǒng)還、誰用誰還、抵押擔保、契約管理、檢查驗收”的投資模式為主。亞投行、歐投行等多邊銀行每年定向投資于綠色環(huán)保領域額度大，且貸款周期長，費率一般在2.5%左右，融資成本遠低于國內(nèi)商業(yè)銀行貸款。但驗收要求高，對項目完成質(zhì)量具有較高要求，一般由省里統(tǒng)籌。如財政部與亞洲開發(fā)銀行（亞行）正式簽署了廣西賀州可達山礦區(qū)生態(tài)修復及可持續(xù)發(fā)展項目貸款協(xié)定，利用亞行主權(quán)貸款約0.84億歐元，貸款期限25年?！?/div> 【版權(quán)聲明】本網(wǎng)為公益類網(wǎng)站，本網(wǎng)站刊載的所有內(nèi)容，均已署名來源和作者，僅供訪問者個人學習、研究或欣賞之用，如有侵權(quán)請權(quán)利人予以告知，本站將立即做刪除處理（QQ：51999076）。