張希良｜“強制”和“自愿”雙輪驅(qū)動，落實全國碳市場在國家碳定價體系的主體地位

2024年5月24日，清華五道口全球綠色金融論壇在清華大學(xué)五道口金融學(xué)院隆重召開。本次論壇由NGFS研究專家網(wǎng)絡(luò)（ENR）與清華大學(xué)五道口金融學(xué)院聯(lián)合主辦、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院綠色金融研究中心（CGFR）承辦，線上線下相結(jié)合，中英雙語直播。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長、教授張希良出席會議并作主旨演講。

 

張希良分享了“以全國碳市場為主體的碳定價體系建設(shè)”的觀點。他指出，建立國家碳定價體系是引領(lǐng)全球氣候治理進程的重要抓手。強制碳市場能夠為全國目前70%的碳排放確權(quán)，也能夠為全國目前70%的碳排放權(quán)確定價格，并通過產(chǎn)品和服務(wù)市場產(chǎn)生溢出效應(yīng)，同時自愿碳市場能夠為企業(yè)和個人自發(fā)減排意愿定價。因此，全國碳市場應(yīng)成為國家碳定價體系建設(shè)的主體。他建議，落實全國碳市場在國家碳定價體系建設(shè)的主體地位，要提高強制碳市場減碳的效益和效率，改革國家碳排放目標分解考核方式，同時發(fā)揮自愿碳市場的輔助作用。

 

 

張希良

 

發(fā)言速記

 

清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長、教授張希良：

 

非常感謝鞠建東教授邀請我來參加會議，與大家分享我對中國碳定價的一些思考。今天我們提的“綠色金融”是個范圍很廣的話題，但在中國如果沒有碳定價來支撐，我覺得真正的綠色金融，特別是氣候金融是很難發(fā)展起來的。我本人這些年主要從事國家碳市場的設(shè)計和研究，所以我想談一談“以全國碳市場為主體的國家碳定價體系建設(shè)”的問題。

 

國家最近出臺了一些文件，專門談碳定價的問題，我分享幾個看法：第一，為什么建立國家碳定價體系；第二，如何建立國家碳定價體系；第三，為什么碳市場能夠成為國家碳定價體系建設(shè)的主體；第四，如何落實這個主體。

 

首先，為什么要建立國家碳定價體系呢？總的來說，氣候變化對經(jīng)濟產(chǎn)生了不利影響。最近我們研究所的一個研究生研究了2003年到2020年期間，人為活動引起的氣候變化導(dǎo)致的極端天氣事件對各行業(yè)的影響，估算了對經(jīng)濟的影響，大概占GDP的0.34%，這僅僅是一個方面。應(yīng)對氣候變化對中國來說也不是一個完全的成本問題，實際上還可能會避免經(jīng)濟損失?？傮w來說，如果把空氣質(zhì)量各方面的環(huán)境問題考慮在內(nèi)，我覺得應(yīng)對氣候變化對中國來說是一個“劃算”的經(jīng)濟活動。

 

再一個，我國強調(diào)要促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。為什么很長時間做得不是特別理想呢？很重要的原因是缺少對企業(yè)和消費者碳減排方面的激勵，有了碳定價以后，它可以直接為企業(yè)和消費者提供有效的激勵。李政教授剛才提到了我國要轉(zhuǎn)型，要實現(xiàn)碳中和，需要大量的低碳、零碳、負碳的技術(shù)，以及數(shù)字化的碳管理技術(shù)，但是這些技術(shù)的研發(fā)、大規(guī)模的采用都需要較強的激勵?，F(xiàn)在我國也面臨著氣候變化相關(guān)的貿(mào)易問題。如果有碳定價，這也是國家在應(yīng)對氣候變化貿(mào)易方面很重要的抓手。

 

另外，國家主席習近平提出，中國在全球氣候治理方面，要從參與者到貢獻者再到引領(lǐng)者。在全球氣候治理方面，碳定價機制、碳交易是很重要的。中國現(xiàn)在已經(jīng)建立起了國家碳市場，從管控的排放量來看，我國碳市場是全球最大的碳市場。如果將來我國碳市場（強制性碳市場）能夠發(fā)揮出很好作用的話，會是我國引領(lǐng)全球氣候治理的重要抓手，特別是也會為一些發(fā)展中國家提供很好的借鑒。所以我覺得有必要建立碳定價體系。

 

接下來談?wù)勅绾谓姨级▋r體系？按照我國2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標，我們團隊用模型分析了中國未來總的碳排放趨勢。這就是我國允許的碳排放量，也就是碳排放權(quán)。我國碳排放總量的情況、大概的趨勢，也反映了中國對國際的承諾。

 

初期，碳排放權(quán)比較多，碳價是比較低的，未來隨著碳排放權(quán)的資源逐漸稀缺，碳價將來會非常高。碳價還可以反映中國的邊際減排成本呈現(xiàn)不斷遞增的趨勢。因為我國現(xiàn)在有很多低碳減排機會，但是低成本減排的機會越來越少，未來做起來越來越難，所以邊際減排成本越來越高。

 

總體來說，我國碳定價最重要的是首先要確權(quán)。如果要建立碳定價體系，怎樣建立確權(quán)呢？我覺得有兩個方式：一是碳稅，這是碳定價的機制；二是碳排放權(quán)交易體系。這兩種都是強制性的確權(quán)，強制性的碳定價建立機制。中國為什么不搞碳稅，為什么搞碳市場？這個問題在2009年就討論過。最重要的原因?qū)嶋H上是價格由政府決定，減排量由市場來決定，所以碳造成的不確定性在于減排量。碳市場正好相反，它把總量控制住，碳價由市場決定，所以不確定性在于碳價。還有一個更重要的問題，如何制定合理的碳稅？定太低起不到效果，定太高得不到社會采用，這是兩個關(guān)鍵的問題。所以我國建立碳排放權(quán)交易體系首先在七個地方開展了試點。

 

實際上碳市場要發(fā)揮作用，還要利用能源市場、原材料市場，這樣確保碳價可以在整個經(jīng)濟體系里廣泛傳播，這也是非常關(guān)鍵的。例如，歐洲碳市場做得比較好的重要原因是電力行業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)百分之百拍賣，前提是其較為完善的電力市場，但這是我國目前還不能實現(xiàn)的。所以我國不能像歐盟一樣，進行大規(guī)模拍賣?？偟膩碚f，碳市場、能源市場和碳市場覆蓋的原料產(chǎn)品市場需要共同發(fā)力，確保整個碳價體系的建立，才能完成我國的減排任務(wù)。

 

除了強制性的，還有自愿碳市場，CCER的交易，還有碳普惠，這些反映了企業(yè)和個人自愿的減排意向。這些體系之間，強制性和自愿性之間有一些關(guān)聯(lián)，比如說自愿碳市場的減排量、減排指標可以到碳市場進行一定的抵消，這是目前中國制度的安排。

 

第三，為什么碳市場能成為我國碳定價體系的主體？有人說是核心。這樣說也有道理，因為碳定價首先是在碳市場產(chǎn)生，至少顯性碳定價是在碳市場產(chǎn)生的。我認為有這幾個方面的原因：首先碳市場能夠把全國70%的碳排放確權(quán)，這是非常關(guān)鍵的。因為過去是隨便排放，它能夠?qū)崿F(xiàn)70%的確權(quán)。確權(quán)就是要把它落實到企業(yè)里，不到企業(yè)是不行的。通過覆蓋范圍，還有國家的碳減排總量目標，就把碳市場的總量確定了；再通過配額分配落實到企業(yè)，就把它確權(quán)了，這是一個很大的進步。

 

在確權(quán)過程中，按照我國碳市場的進程，首先要考慮經(jīng)濟因素。在碳市場覆蓋的行業(yè)里，經(jīng)濟增長率是什么樣的？國家總的經(jīng)濟增長是什么樣的？也就是說，碳市場限額是和國家經(jīng)濟增長速度有關(guān)系。還有一個是覆蓋范圍，碳市場覆蓋多大的體量也很有關(guān)系。當然這也和政策因素有關(guān)系。這里的政策因素一方面是國家的碳減排指標、碳減排目標，減排力度，另一方面是我希望碳市場在減排中發(fā)揮什么樣的作用等等，這些都是政策的作用。最終才能確定我國的碳排放總量。

 

接下來是把碳排放的總量分解落實到企業(yè)碳市場，也就是配額的分配方法。配額的分配方法有兩個：一個是有償分配，拍賣，有一定比例。另一個是免費發(fā)放，基本上就是確定行業(yè)的基準，按基準排放。

 

剛才講到的確權(quán)非常關(guān)鍵，這是基礎(chǔ)。再一個就是能夠?qū)?0%的碳排放權(quán)確定價格。通過交易體系決定碳價，碳價形成以后通過產(chǎn)品市場，電力市場，能源市場，還有原材料市場，比如說電解鋁、鋼鐵、水泥，向其它行業(yè)傳導(dǎo)，能夠為70%的碳排放權(quán)確定價格。還有自愿市場，為企業(yè)和個人自發(fā)的減排意愿確定一個價格。

 

總體來講，碳交易碳市場一定程度上能夠成為國家碳定價體系的主體，也是有道理的。全國碳市場包括兩部分，一部分是強制性碳市場，另一部分是自愿碳市場。

 

我國碳市場覆蓋了原材料、航空，火電等。所以它本身能夠確定碳價，還可以通過重要的能源和原材料市場把價格傳導(dǎo)向經(jīng)濟體，真正形成有效的碳定價體系。

 

最后談?wù)勎覀儜?yīng)如何有效發(fā)揮碳市場主體地位？現(xiàn)在來看還是有比較大差距的。我覺得要著重關(guān)注以下幾個方面：一是提高碳市場碳減排本身的效率和效益。首先是擴大行業(yè)覆蓋范圍，現(xiàn)在應(yīng)該盡快擴大碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，把工業(yè)行業(yè)、原材料行業(yè)都納入，這是一個比較快，也比較重要的方法。我認為今年可能會看到一些政策的公布，比如說鋼鐵、水泥、電解鋁這三個行業(yè)要納入進來，明年可能有更多的工業(yè)行業(yè)會納入。

 

二是，現(xiàn)在碳市場都是免費發(fā)放配額，全國碳市場還沒有啟動有償分配，所以很快也會有配額有償分配的方法，這也是非常關(guān)鍵的。我們團隊現(xiàn)在受生態(tài)環(huán)境部的委托，正在開展“配額有償分配方案”的研究工作。

 

三是，要把金融衍生品，配額的金融衍生品納入議事日程。研究這些對風險控制，對提高碳市場的效率和效益，價格發(fā)現(xiàn)等都有好處，我覺得也是非常重要的。我認為在這方面開展研究，在地方搞一些試點，是可以盡快推進的。

 

四是，改革國家碳排放考核的管理。國家現(xiàn)在總說從“能耗雙控”，也就是能源的總量和強度控制，向碳排放的總量和強度轉(zhuǎn)化，但這里面涉及到考核的問題。我認為可以借鑒歐盟的做法，歐盟基本上管的是ETS（排放交易體系），我國國家碳市場覆蓋的排放量不再納入地方碳排放考核，這樣才能有利于建立全國統(tǒng)一的大市場。這個非常關(guān)鍵，對提高碳市場運行的效率和發(fā)揮它的效能也是非常關(guān)鍵的。

 

五是，充分發(fā)揮自愿碳市場的輔助作用，現(xiàn)在CCER市場已經(jīng)開始運行了，但是只有四個方法學(xué)，也就是說只有四類碳交易指標進行交易，這還不夠。這里面排放的MRV標準、監(jiān)管體系還有待提升。我覺得最重要的一點就是怎樣擴大有效需求，一個是CCER重啟以后的需求，一個是強制市場的抵消，我覺得將來可以引導(dǎo)企業(yè)，特別是一些國央企購買CCER，作為企業(yè)ESG實踐方面的需要。如果有一定的政策引導(dǎo)，會有很好的市場。

 

自愿市場是一個推動國際合作的重要途徑。中國自愿市場的CCER也是高品質(zhì)的，它是能夠達到國際標準的。在建立國內(nèi)CCER標準的時候一定要有全球視野，符合國際的要求。

 

最后一點，我國的CCER市場建立以后，能夠把我國綠色“一帶一路”的建設(shè)和碳市場交易有機地結(jié)合到一起。中國很多企業(yè)在“一帶一路”沿線國家進行了投資，產(chǎn)生了一定的減排量，通過自愿交易、國際合作把減排量轉(zhuǎn)移到中國來。過去比如說CDM，那時候中國是賣家，減排指標的賣家，未來中國也可以作為一個買家。因為時間問題，先匯報到這里，請大家批評指正，謝謝大家！