《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法（征求意見稿）》起草說明

一、修訂背景

 

氣候變化是全人類的共同挑戰(zhàn)。應(yīng)對氣候變化,事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展,關(guān)乎人類前途命運(yùn)。黨的十八大以來,我國已將應(yīng)對氣候變化擺在國家治理中更加突出的位置。建立碳排放權(quán)交易市場,可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,加快推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2011年,國家發(fā)改委批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個省市開展碳排放權(quán)交易試點工作。2014年3月,為了加強(qiáng)碳排放權(quán)交易市場建設(shè),規(guī)范碳排放權(quán)管理活動,根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國家規(guī)定,我省制定了《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》(政府令371號)(以下簡稱《管理辦法(送審稿)》)。2016年11月,為了擴(kuò)大交易范圍,爭創(chuàng)全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)建設(shè)任務(wù),為打造全國碳金融中心奠定基礎(chǔ),我省對《管理辦法(送審稿)》進(jìn)行了第一次修訂。多年來,湖北碳交易試點實踐不斷向深探索、向前發(fā)展,交易額交易量穩(wěn)居全國前列。這些成績的取得,原《管理辦法(送審稿)》發(fā)揮了重要的作用。

 

2020年12月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》(生態(tài)環(huán)境部令第19號),自2021年2月1日起施行。隨著國家“雙碳”戰(zhàn)略的提出和國家碳市場啟動等一系列重要政策實施,對碳交易管理提出了更高要求。為堅決貫徹落實黨的二十大精神和黨中央、國務(wù)院決策部署,落實省第十二次黨代會要求,不斷提升試點碳市場的工作經(jīng)驗和成果,我省的碳交易管理辦法也亟需修訂。

 

近年來,省委、省政府高度重視碳市場建設(shè)工作,多次召開專題會對碳市場工作作出部署。2018年12月,隨著機(jī)構(gòu)改革,應(yīng)對氣候變化工作由原發(fā)展改革委轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境廳,碳交易主管部門發(fā)生了變化。同時,隨著國家“雙碳”戰(zhàn)略的提出、國家碳市場啟動上線交易以及“中碳登”落戶湖北,我們既面臨區(qū)域性市場規(guī)模進(jìn)一步萎縮,也面臨著碳交易功能平臺多地分割,全國碳金融中心競爭日趨激烈等,如何進(jìn)一步培育市場主體,完善我省碳市場體系,成為我們亟待解決和思考的問題。新形勢、新環(huán)境、新變化對碳排放權(quán)交易管理提出了更高要求,原《管理辦法(送審稿)》亟需修改完善。

 

二、關(guān)于修訂過程

 

今年以來,我們會同廳法規(guī)處和省碳交中心組建了工作專班,同時與司法廳進(jìn)行了工作銜接,主要開展了如下工作：

 

一是開展專項課題研究。我們在2022年的低碳試點專項資金中安排課題對修訂《管理辦法》開展專項研究,組織項目承擔(dān)單位省碳交中心重點圍繞我省碳市場運(yùn)行實際情況、面臨的困難、國家最新要求以及其他試點修訂的管理辦法進(jìn)行深入研究,并形成了《管理辦法(草稿)》。

 

二是召開專家研討會。召集碳市場、法律領(lǐng)域相關(guān)專家對《管理辦法(草稿)》進(jìn)行逐條討論修改,重點圍繞碳市場管理職責(zé)、碳市場擴(kuò)容、豐富交易手段、風(fēng)險防控、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、鼓勵碳金融創(chuàng)新等方面進(jìn)行修訂。

 

三是開展省內(nèi)外立法調(diào)研。會同省司法廳、省碳交中心赴廣州、北京、襄陽、宜昌等四地開展實地立法調(diào)研,聽取省內(nèi)重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門和控排企業(yè)代表對碳市場工作的意見和建議,同時赴外省調(diào)研吸收其他試點碳市場先進(jìn)經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上形成《管理辦法(征求意見稿)》。

 

三、主要內(nèi)容

 

《管理辦法(征求意見稿)》包括七個部分：

 

第一部分：總則。該部分確定了湖北碳市場運(yùn)行的主體框架,明確了相關(guān)部門的責(zé)任。

 

第二部分：碳排放配額分配和管理。該部分明確了湖北碳市場的納入門檻、行業(yè),以及退出標(biāo)準(zhǔn);并說明了配額分配及清繳等工作安排。

 

第三部分：碳排放權(quán)交易。該部分明確了湖北碳市場的交易產(chǎn)品、交易機(jī)構(gòu)責(zé)任等內(nèi)容;并確定了湖北碳市場的風(fēng)險防控原則。

 

第四部分：碳排放監(jiān)測、報告與核查。該部分對控排企業(yè)碳排放監(jiān)測、報告、以及第三方核查工作的要求進(jìn)行了說明;并說明了主管部門對相關(guān)工作的監(jiān)管辦法。

 

第五部分：激勵和約束機(jī)制。該部分對湖北碳市場及相關(guān)工作的激勵機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定,明確了對控排企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)違規(guī)行為的懲戒措施。

 

第六部分：法律責(zé)任。該部分明確了對相關(guān)部門、重點排放單位、第三方核查機(jī)構(gòu)、湖北碳市場交易機(jī)構(gòu)和交易主體的違法行為的懲罰措施。

 

第七部分：附則。該部分對相關(guān)用語的含義進(jìn)行了解釋說明。

 

四、修訂的主要方面

 

新修訂《管理辦法(征求意見稿)》在保持原《管理辦法》框架結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)容不變的基礎(chǔ)上,主要在銜接“雙碳”目標(biāo)、完善碳市場管理職責(zé)、碳市場擴(kuò)容、豐富交易手段、加強(qiáng)風(fēng)險防控管理、加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、鼓勵碳金融創(chuàng)新等7個方面作了修訂。

 

(一)銜接 “雙碳”目標(biāo)

 

碳市場是落實碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要政策工具之一。為穩(wěn)妥有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作,做好與“雙碳”目標(biāo)的銜接。本次修訂將原辦法第一條修改為:“為了加強(qiáng)碳排放權(quán)交易市場建設(shè),規(guī)范碳排放權(quán)管理活動,有效控制溫室氣體排放,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景實現(xiàn),根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)定,結(jié)合本省實際,制定本辦法”。

 

(二)完善碳市場管理職責(zé)

 

一是調(diào)整主管部門。隨著國家機(jī)構(gòu)改革,應(yīng)對氣候變化職能從發(fā)展和改革部門調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部門,本次修訂調(diào)整了主管部門權(quán)責(zé)范圍的相關(guān)條款。

 

二是明確市州生態(tài)環(huán)境部門責(zé)任。為統(tǒng)籌發(fā)揮省、市合力,進(jìn)一步加強(qiáng)碳市場的監(jiān)督管理,本辦法增加了市州生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)的相關(guān)條款。

 

(三)碳市場擴(kuò)容

 

一是降低碳市場納入門檻。隨著全國碳市場啟動,湖北碳交易試點控排企業(yè)逐步納入全國碳市場,導(dǎo)致試點碳市場覆蓋企業(yè)減少,總體市場規(guī)模呈現(xiàn)萎縮現(xiàn)象。為繼續(xù)深化湖北試點碳市場建設(shè),為全國碳市場開展先行先試,進(jìn)一步擴(kuò)充市場覆蓋范圍,本次修訂將碳市場納入門檻范圍調(diào)整為“本省行政區(qū)域內(nèi)年溫室氣體排放達(dá)到5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤或溫室氣體排放1.3萬噸二氧化碳當(dāng)量的重點排放單位,應(yīng)當(dāng)列入配額管理名錄”。二是擴(kuò)大碳市場控排行業(yè)。將更多符合條件的行業(yè)納入碳市場管理,有助于充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能,實現(xiàn)全社會低成本減排的碳市場目標(biāo)。本次修訂新增了“納入配額管理的行業(yè)范圍,由省級生態(tài)環(huán)境部門擬定,報省政府審定后實施”相關(guān)內(nèi)容。

 

(四)豐富分配和交易方式

 

一是明確預(yù)分配環(huán)節(jié)。為延長排放配額留存時間,提升市場流動性。本次修訂增加了專門條目明確預(yù)分配環(huán)節(jié),明確了重點排放單位在上一年度配額清繳結(jié)束后,省生態(tài)環(huán)境主管部門將組織交易機(jī)構(gòu)向重點排放單位預(yù)發(fā)配額。

 

二是推動適時引入配額有償分配。有利于進(jìn)一步發(fā)揮碳定價機(jī)制,有助于優(yōu)化市場供需關(guān)系,激發(fā)企業(yè)減排動力,提升其對節(jié)能減排工作的重視度,對控制溫室氣體排放和促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的積極作用。本次修訂增加了“適時引入有償分配,具體分配方案另行制定”的條款。

 

三是豐富交易品種。為統(tǒng)籌促進(jìn)碳市場強(qiáng)制碳減排和自愿碳減排協(xié)同發(fā)展,助力多元化、市場化推動全社會低成本實現(xiàn)碳減排目標(biāo)、推動綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。本次修訂將原辦法的“中國核證自愿減排量”調(diào)整為“符合條件的核證自愿減排量”。進(jìn)一步豐富自愿減排量交易品種。核證自愿減排量抵消的具體細(xì)則根據(jù)實際情況另行制定。

 

(五)加強(qiáng)風(fēng)險防控管理

 

一是加強(qiáng)交易機(jī)構(gòu)管理。交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)我省碳排放權(quán)交易的實際組織工作,如果沒有完善的風(fēng)險管理機(jī)制和風(fēng)險管理預(yù)案,將無法保障市場的健康運(yùn)行;另外機(jī)構(gòu)工作人員日常也會接觸到交易數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等各種機(jī)密信息。本次修訂參照全國碳市場管理辦法對風(fēng)險防控的相關(guān)條目進(jìn)行加強(qiáng),強(qiáng)化了對交易機(jī)構(gòu)及其工作人員的管理。

 

二是規(guī)范市場主體行為。我省碳市場有豐富的市場主體,除了300多家控排企業(yè),還有近1000家投資機(jī)構(gòu),超過20000位個人投資者。如果這些市場主體在市場活動中存在違規(guī)操作,將會給市場引入重大風(fēng)險源。為了防范風(fēng)險,必須對市場主體行為加以規(guī)范。

 

三是強(qiáng)化信息披露。在法律法規(guī)允許范圍內(nèi),對履約、交易等市場信息及時公開對外披露,是防止內(nèi)幕交易,維持市場公平的重要手段。

 

(六)加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理

 

一是進(jìn)一步加強(qiáng)屬地監(jiān)管。本次修訂在強(qiáng)化企業(yè)報送責(zé)任的基礎(chǔ)上,新增了市州生態(tài)環(huán)境主管部門對屬地重點排放溫室氣體排放和碳排放配額清繳的監(jiān)管責(zé)任。同時也與全國碳市場的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》要求統(tǒng)一。

 

二是新增第三方核查機(jī)構(gòu)復(fù)審制度。為確保碳排放核查數(shù)據(jù)的真實性和有效性,提升第三方核查機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量,本次修訂新增復(fù)審制度條款,強(qiáng)化主管部門對第三方核查機(jī)構(gòu)的管理。

 

三是強(qiáng)化主體約束。本次修訂新增了建立信用懲戒制度的條款。明確了重點排放單位、第三方核查、機(jī)構(gòu)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)違反《管理辦法(送審稿)》規(guī)定被行政處罰的,省生態(tài)環(huán)境主管部門和其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)記錄其信用狀況,并將信用記錄按規(guī)定納入公共信用信息管理系統(tǒng)向社會公布。

 

(七)鼓勵碳金融創(chuàng)新

 

一是豐富了碳市場金融創(chuàng)新相關(guān)條款。本次修訂支持開展湖北碳排放權(quán)質(zhì)押貸款做大規(guī)模,支持開展碳基金、碳回購、碳保險等產(chǎn)品探索創(chuàng)新,為我省打造全國碳市場和碳金融中心提供制度保障。

 

二是重新梳理重要時間節(jié)點。本次修訂對每年度碳市場預(yù)分配、核查、配額確定、履約、清繳和注銷等重要活動的時間節(jié)點進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,為碳市場金融創(chuàng)新留好時間、留足空間。