觀點(diǎn) | 公眾視角下垃圾焚燒鄰避效應(yīng)中的經(jīng)驗(yàn)啟示

人均垃圾產(chǎn)生量和垃圾總量的不斷增長，對垃圾焚燒處置能力提出了越來越高的需求，與此同時，人口的增長和城市的擴(kuò)建也讓垃圾焚燒廠選址變得更加困難。出于各種便利的考慮，多數(shù)焚燒廠選擇建在了原垃圾填埋場附近，對于那些已經(jīng)飽受垃圾填埋場惡臭干擾的周邊居民而言，如果新建焚燒廠會給他們的環(huán)境和健康權(quán)益帶來更嚴(yán)重的侵害，鄰避沖突可能就會發(fā)生。

 

事實(shí)上，鄰避沖突在歷史上并不少見。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年我國建成垃圾焚燒廠418座，針對垃圾焚燒的環(huán)境投訴就高達(dá)434起，鄰避沖突引發(fā)的群體性事件也時有發(fā)生。目前，我國有961座垃圾焚燒廠，比2018年翻了一番，但鄰避效應(yīng)越來越弱，為什么能有這樣的變化？

 

一、公眾的關(guān)切

 

公眾代表公共利益，充分理解周邊居民、環(huán)保組織、學(xué)者的關(guān)切，對理解和化解垃圾焚燒鄰避效應(yīng)十分必要。

 

從周邊居民的視角出發(fā)，如果以關(guān)鍵詞“垃圾焚燒”在社交媒體上搜索，能搜到的結(jié)果大概有兩類，一類是周邊居民擔(dān)心二噁英等污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)，從而關(guān)心安全距離，另一類是擔(dān)心房價(jià)下跌、無法出售造成潛在經(jīng)濟(jì)損失。

 

面對擔(dān)憂，周邊居民持有的態(tài)度往往很明確，其中完全反對的聲音最強(qiáng)，主要的訴求是焚燒廠換地方或者給自己搬遷；退而求其次，也有居民認(rèn)為滿足一定條件才能建設(shè)，比如加強(qiáng)二噁英監(jiān)測、參與選址決策、環(huán)境信息公開、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。如果居民的上述意見缺乏制度化的表達(dá)渠道，則很可能會演化出現(xiàn)鄰避沖突。

 

環(huán)保組織是指關(guān)注環(huán)境公共利益的社會組織，是非營利性的。在垃圾焚燒議題上，我國的環(huán)保組織立足具體案例，進(jìn)而在更大維度上關(guān)注垃圾焚燒廠有沒有必要建、建了之后能不能達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境數(shù)據(jù)能不能完善公開等議題。環(huán)保組織蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會連續(xù)七期發(fā)布《生活垃圾焚燒廠監(jiān)督性監(jiān)測觀察研究報(bào)告》，跟蹤了從2012年至今全國垃圾焚燒廠的二噁英、重金屬、飛灰、常規(guī)污染物、熱灼減率等環(huán)境信息的公開情況。

 

學(xué)者往往具備更加專業(yè)的理論知識和研究能力，在鄰避中傾向于關(guān)注居民參與公共事務(wù)的權(quán)利，以及垃圾焚燒污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)、社會成本等問題。例如天津大學(xué)等機(jī)構(gòu)所做的研究，從數(shù)據(jù)上論證了規(guī)定的衛(wèi)生防護(hù)距離和實(shí)際安全距離之間的關(guān)系。

 

在對焚燒議題的關(guān)注中，上述三個主體的聯(lián)系和互動十分緊密。以二噁英為例，周邊居民知道二噁英的危害，能夠檢索到不同國家的二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)，但對于二噁英的排放機(jī)理、濃度監(jiān)測和信息公開，他們很難開展持久行動；環(huán)保組織了解二噁英的排放機(jī)理，能夠通過爐溫、熱灼減率等信息推斷二噁英的排放情況，也能夠開展連續(xù)的跟蹤；學(xué)者有資金和技術(shù)比較二噁英正常運(yùn)行和故障時的排放，監(jiān)測二噁英排放對周邊環(huán)境、人體健康的影響等，從而給出更多的科學(xué)依據(jù)。

 

在垃圾焚燒相關(guān)政策制定和具體的執(zhí)行過程中，政府和垃圾焚燒企業(yè)如果能夠切實(shí)回應(yīng)上述三個主體作為公眾的關(guān)切，那鄰避效應(yīng)將迎刃而解。

 

二、回應(yīng)和行動

 

我國的生活垃圾焚燒廠作為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，多是以政府和社會資本合作的形式建設(shè)的，一旦發(fā)生嚴(yán)重的鄰避沖突，地方政府和企業(yè)可能會長時間陷入被動，最后可能導(dǎo)致項(xiàng)目長時間停工、換址甚至撤項(xiàng)。從2007年開始，南至廣州番禺，北到北京六里屯，全國出現(xiàn)多起因垃圾焚燒廠建設(shè)而引發(fā)的鄰避沖突。

 

2014年5月10日，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目因鄰避沖突，還發(fā)生了一起居民封堵高速公路省道、打砸車輛的暴力事件。該事件發(fā)生6天后，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布更新后的國家標(biāo)準(zhǔn)——《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014），全面加嚴(yán)了垃圾焚燒各項(xiàng)污染物的排放、監(jiān)測要求，其中煙氣二噁英的排放限值從1納克每立方米嚴(yán)格到了0.1納克每立方米。

 

最終，化解杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避沖突的重要解決措施之一就是提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱“提標(biāo)”），該項(xiàng)目各項(xiàng)煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)均優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)和歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)。例如，該項(xiàng)目的煙氣氯化氫濃度限值為5毫克/立方米，遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)的50毫克/立方米和歐盟標(biāo)準(zhǔn)的10毫克/立方米。

 

對公眾而言，“提標(biāo)”是前提，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效、公開、透明也很重要。為滿足公眾對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的需求，蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會在2011年9月上線了民間版“生活垃圾焚燒信息平臺”，定期搜集、整理和發(fā)布全國范圍內(nèi)垃圾焚燒廠的排放數(shù)據(jù)，到2016年，該網(wǎng)站的訪問量已經(jīng)高達(dá)262萬次。但公眾還是很難獲得完善、及時的公開數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致部分公眾對已公開數(shù)據(jù)的真實(shí)性也存有疑慮，鄰避效應(yīng)也并沒有隨著“提標(biāo)”而化解。

 

到2018年，隨著垃圾焚燒廠在全國的新建和擴(kuò)建，鄰避沖突有愈演愈烈的趨勢，生態(tài)環(huán)境部在當(dāng)年6月全面啟動三年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)達(dá)標(biāo)排放專項(xiàng)整治（以下簡稱“專項(xiàng)整治”）被列為四個專項(xiàng)行動之一，旨在破解鄰避難題。

 

專項(xiàng)整治期間，生態(tài)環(huán)境部牽頭出臺了多條針對垃圾焚燒行業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)相關(guān)的政策條例，對排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、數(shù)據(jù)監(jiān)測方法、數(shù)據(jù)的管理和使用做了詳細(xì)規(guī)定。在嚴(yán)格執(zhí)法的保障下，最終構(gòu)建出了一套治理模式——自動監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)并實(shí)時向全社會公開，執(zhí)法部門依據(jù)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作出執(zhí)法處罰等，對于監(jiān)測最難、成本最高的二噁英，則是通過監(jiān)測爐溫和熱灼減率進(jìn)行掌控。

 

對垃圾焚燒企業(yè)而言，更嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施意味著更高的經(jīng)濟(jì)投入。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，僅2019年，全國生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)共有318家企業(yè)累計(jì)投入43.7億元資金，用于達(dá)標(biāo)排放、技術(shù)設(shè)備更新改造以及加強(qiáng)管理等，到2022年，全國212個新建項(xiàng)目的環(huán)保投資達(dá)199億元，占總投資的比例為17.44%。

 

從公眾角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境部在2018年啟動了環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施向公眾開放行動，上線了“環(huán)保設(shè)施向公眾開放”微信小程序，公眾能夠很方便地預(yù)約參觀垃圾焚燒廠。2020年1月，生態(tài)環(huán)境部又牽頭上線了全球第一個垃圾焚燒行業(yè)實(shí)時在線信息公開平臺——“生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺”，要求所有在運(yùn)行垃圾焚燒廠每日公開前一日5項(xiàng)污染物（顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳、氯化氫）、爐溫、運(yùn)行工況等環(huán)境信息，到2021年，該平臺的累計(jì)點(diǎn)擊量已突破6000萬次。

 

對公眾而言，更開放的廠區(qū)、更及時公開的排污數(shù)據(jù)、更嚴(yán)格的執(zhí)法環(huán)境讓“垃圾焚燒廠能夠清潔運(yùn)行”這一說法更為可信，隨之而來的是全國范圍內(nèi)投訴舉報(bào)的減少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境部門收到的公眾投訴/舉報(bào)次數(shù)已經(jīng)從2018年的434次下降到了2021年的78次。

 

在環(huán)保組織的實(shí)地調(diào)研中，在垃圾焚燒廠周邊已經(jīng)很難直接發(fā)現(xiàn)偷排漏排、惡臭、垃圾滲濾液跑冒滴漏等環(huán)境問題。在各利益相關(guān)方的共同努力下，垃圾焚燒行業(yè)逐漸被打造成了一個環(huán)保標(biāo)桿行業(yè)，鄰避效應(yīng)逐漸減弱。

 

三、變化與期待

 

鄰避效應(yīng)減弱不代表污染消失或環(huán)境問題完全得到了解決。一方面，隨著垃圾焚燒量的增長，各項(xiàng)污染物排放量也在不斷增加，例如我國2022年焚燒處置生活垃圾排放了超過1億噸的二氧化碳，是2014年的5倍。另一方面，據(jù)環(huán)保組織統(tǒng)計(jì)，手工檢測數(shù)據(jù)的公開情況依舊不樂觀，2021年在運(yùn)行的582座垃圾焚燒廠中，在企業(yè)官網(wǎng)公開煙氣重金屬、煙氣二噁英、飛灰二噁英等數(shù)據(jù)的比例僅分別為18%、15%和12%。

 

與此同時，因垃圾焚燒廠建設(shè)而引發(fā)的鄰避效應(yīng)也沒有消失。隨著《環(huán)境保護(hù)法》和垃圾焚燒相關(guān)法規(guī)制度的健全，公眾監(jiān)督垃圾焚燒廠的方式更加多樣化，鄰避的方式也從之前的群體性抗議逐漸轉(zhuǎn)化為了更為客觀、科學(xué)的手段，比如通過聽證、行政復(fù)議、訴訟等對垃圾焚燒廠或政府主管部門提出質(zhì)疑，雙方的競爭逐漸從輿論話語權(quán)的競爭演化為合法性的博弈。

 

我國開展垃圾治理的進(jìn)程中，公眾和生活垃圾的關(guān)系也在不斷變化。對周邊居民而言，垃圾焚燒廠的建設(shè)不僅激發(fā)了鄰避效應(yīng)，也激發(fā)了部分周邊社區(qū)居民參與垃圾分類、減量的決心，周邊居民希望通過親身行動證明垃圾分類后垃圾焚燒廠不必建。

 

從根源上看，垃圾焚燒鄰避的原因是垃圾越來越多，直接原因是垃圾的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移。那么，消除鄰避效應(yīng)的行動中，要付出努力的不僅是周邊居民、環(huán)保組織、學(xué)者、政府和企業(yè)，實(shí)則需要更大范圍群體的參與，尤其是從垃圾產(chǎn)生者入手。如果垃圾產(chǎn)生者認(rèn)為自己在將垃圾丟到垃圾桶的瞬間，就實(shí)現(xiàn)了物權(quán)的轉(zhuǎn)移，也就是將垃圾治理的責(zé)任丟給了政府，那么在這個過程中，垃圾產(chǎn)生者僅僅付出了很少的成本，便誤認(rèn)為自己對于垃圾處置產(chǎn)生的問題不再負(fù)有責(zé)任，污染也隨之從城市社區(qū)向外進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，政府和周邊居民要為之兜底。

 

總體而言，實(shí)現(xiàn)垃圾治理的優(yōu)化離不開垃圾產(chǎn)生者，只有不斷推動厘清垃圾產(chǎn)生者和垃圾管理社會總成本之間的關(guān)系，鄰避效應(yīng)才會逐步消失。

 

作者單位：蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會